Firenze, 12 settembre 2012

- Al Presidente del Consiglio regionale

Prot. n. 4901/2.6 - Al Presidente della Commissione 3°

e p. c. - Al Presidente della Giunta regionale

- All’Assessore proponente

- Al Dirigente responsabile

- Al Segretario generale del Consiglio regionale

- Al Direttore dell’Area di Assistenza legislativa, giuridica

e istituzionale

Seduta del 12 settembre 2012

Proposta di legge n. 166 “Disposizioni urgenti per l’attuazione del D.L. 201/2011 e del D.L. 1/2012 - Modifiche alla legge regionale 7 febbraio 2005 n. 28 (Codice del commercio. Testo unico in materia di commercio in sede fissa, su aree pubbliche, somministrazione di alimenti e bevande, vendita della stampa quotidiana e periodica e distribuzione di carburanti) e modifiche alla legge regionale 3 gennaio 2005, n. 1 (Norme per il governo del territorio)”.

favorevole favorevole favorevole contrario contrario

con raccomandazioni con condizioni con raccomandazioni

PARERE OBBLIGATORIO X X ’

________________________________________________________________________________________________

OSSERVAZIONI FACOLTATIVE

All’unanimità X

A maggioranza

A maggioranza con motivazioni contrarie

di una componente istituzionale (art. 12 co. 4 Reg. CdAL)

NOTE: Allegato parere

D’ordine del Presidente

Cinzia Guerrini

Proponente: Giunta regionale – assessori Scaletti - Marson

PARERE OBBLIGATORIO

IL CONSIGLIO DELLE AUTONOMIE LOCALI

Seduta del 12 settembre 2012

Visti

- l’art. 66 dello statuto regionale;

- la l.r. 36/2000 recante “Nuova disciplina del Consiglio delle autonomie locali”;

- il regolamento interno del Consiglio regionale;

- il regolamento interno del Consiglio delle autonomie locali;

Considerato che

con la proposta di legge in esame si vuole adeguare la disciplina regionale in materia di attività commerciali al principio di libertà di iniziativa economica sancito dall'articolo 41 della Costituzione e ai principi di concorrenza, libertà di stabilimento e libera prestazione di servizi sanciti dal Trattato dell'Unione europea;

la proposta di legge si pone, allo stesso tempo, l'obiettivo di contemperare tali principi con quelli costituzionali posti a tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente, ivi incluso l’ambiente urbano, e dei beni culturali e che per tutelare i principi sopra ricordati, sono previste disposizioni in materia di governo del territorio con lo scopo di creare un sistema di pianificazione territoriale di livello sovracomunale per il settore del commercio;

in particolare, le norme regionali vengono adeguate all’articolo 31 del d.l.. 201/2011, stabilendo che limiti alla libertà di apertura di nuovi esercizi possono essere posti solo per la tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente, ivi incluso l’ambiente urbano, e dei beni culturali e che le Regioni e gli enti locali devono, entro il 30 settembre 2012, provvedere a eliminare dai propri ordinamenti limiti e restrizioni posti a tutela di interessi diversi da quelli riconosciuti come rilevanti;

occorre eliminare le disposizioni di pianificazione e programmazione territoriale o temporale autoritativa con prevalente finalità economica o prevalente contenuto economico come indicato in modo puntuale all’art. 1del d.l. 1/2012;

Rilevato

che la Regione Toscana, con l’approvazione della l.r. 28/2005 e le sue successive modifiche, nell’esercizio della propria competenza in materia di commercio, aveva già provveduto ad eliminare, nel corso degli ultimi anni, alcuni regimi autorizzativi per le attività commerciali e alcuni requisiti limitativi dell’accesso alle stesse;

che a seguito dell’entrata in vigore del d.lgs. 26 marzo 2010, n. 59 recante l’attuazione della c.d. direttiva Bolkstein era stata effettuata una verifica delle norme non compatibili con la stessa ed era stata emanata una circolare che dava le indicazioni per la disapplicazione delle norme regionali in contrasto;

Considerato inoltre

che particolare attenzione, nelle modifiche legislative proposte, viene data al regime regolativo per l’apertura di grandi strutture di vendita, al fine di eliminare il modello programmatorio fondato sulla determinazione di contingenti di superficie di vendita;

che i nuovi insediamenti possono essere sottoposti esclusivamente alla verifica della compatibilità urbanistica, ambientale ed al rispetto di caratteristiche strutturali/edilizie e di qualità, escludendo vincoli quantitativi allo sviluppo della distribuzione commerciale e senza che la pianificazione territoriale sia utilizzata strumentalmente per contenere lo sviluppo di una particolare forma distributiva;

Preso atto

che per quanto riguarda le modifiche alla l.r. 28/2005 (Codice del commercio. Testo unico in materia di commercio in sede fissa, su aree pubbliche, somministrazione di alimenti e bevande, vendita della stampa quotidiana e periodica e distribuzione di carburanti):

il ruolo dello Sportello unico per le attività produttive viene adeguato alle più recenti disposizioni normative nazionali, costituendo l’unico punto di accesso del cittadino nei rapporti con la P.A.;

sono modificati i requisiti soggettivi di accesso all’attività commerciale, attraverso un rinvio all’art. 71 del d.lgs. 59/2010 che disciplina interamente la materia e riserva allo Stato di individuare sia le figure ed i profili professionali, sia i requisiti, i titoli e gli ordinamenti didattici necessari per il relativo esercizio;

sono stati ridefiniti i limiti dimensionali delle tre tipologie di esercizi di vendita in sede fissa, uniformandoli su tutto il territorio regionale, senza mantenere alcun collegamento di tali dimensioni con la popolazione residente e quindi con l’entità della domanda;

specificatamente per gli esercizi di vicinato viene stabilito il limite massimo di 300 metri quadrati di superficie di vendita e per le medie strutture la dimensione massima di 1.500 metri quadrati. Per la definizione di grandi strutture di vendita, viene effettuato un rinvio al Piano di indirizzo territoriale (PIT), che potrà fissare eventuali limiti dimensionali massimi, anche differenziandoli in ragione delle diverse caratteristiche territoriali. Nelle norme transitorie si prevede che fino alla definizione del PIT il limite massimo sia pari a 20.000 metri quadrati;

viene precisato il concetto di centro commerciale, chiarendo che deve trattarsi di una struttura a destinazione specifica anche se non esclusivamente commerciale, che può comprendere al suo interno esercizi commerciali di qualunque tipologia, purché inseriti in una struttura unica che presenti infrastrutture comuni oppure spazi di servizio gestiti unitariamente, senza la necessità che tali elementi coesistano;

si introduce la possibilità per il Comune di limitare o sospendere la vendita delle bevande alcoliche per comprovate esigenze di prevalente interesse pubblico. Con tale disposizione si elimina il vuoto normativo derivante dalla precedente possibilità di imporre limitazioni solo agli esercizi di somministrazione di alimenti e bevande, accogliendo le esigenze di coordinamento evidenziate da molti Comuni;

si mantiene il regime autorizzatorio in quanto si ritiene necessario che per la tutela degli interessi generali coinvolti (tutela dei consumatori, dei destinatari dei servizi e dei lavoratori; equità delle transazioni commerciali; tutela dell’ambiente, incluso l’ambiente urbano; obiettivi di politica sociale e prevenzione della concorrenza sleale) un controllo successivo all’avvenuto avvio dell’attività non avrebbe la stessa efficacia e risulterebbe eccessivamente oneroso in considerazione degli interessi coinvolti;

viene eliminato il regime autorizzatorio previsto per la modifica di settore merceologico e per l’ampliamento di superficie entro il 20 per cento della dimensione originaria;

si riconducono a livello legislativo sia i principi per la disciplina di apertura per le grandi strutture di vendita, sia gli indirizzi per la programmazione commerciale, i requisiti di qualità e i parametri tecnici e di viabilità. In particolare, per l’apertura di queste strutture:

- si mantiene il regime autorizzatorio in quanto si ritiene necessario che per la tutela degli interessi generali coinvolti (tutela dei consumatori, dei destinatari dei servizi e dei lavoratori; equità delle transazioni commerciali; tutela dell’ambiente, incluso l’ambiente urbano; obiettivi di politica sociale e prevenzione della concorrenza sleale) un controllo a posteriori interverrebbe troppo tardi per avere reale efficacia;

- si mantiene il procedimento che prevede per l’esame dell’autorizzazione una conferenza di servizi convocata dal Comune, composta da un rappresentante della Regione, un rappresentante del Comune, un rappresentante della Provincia. Tale conferenza decide a maggioranza previo parere favorevole della Regione;

- si conferma che per l’ insediamento di grandi strutture è necessaria una specifica destinazione d’uso ma si stabilisce che il PIT deve indicare le prescrizioni e gli indirizzi per la pianificazione territoriale nel settore commerciale cui le Province ed i Comuni si conformano nei loro strumenti di pianificazione territoriale e negli atti di governo del territorio e che la previsione negli strumenti urbanistici comunali di grandi strutture di vendita comportanti nuova edificazione siano valutate sotto il profilo della loro sostenibilità territoriale a livello di ambito sovracomunale;

- si conferma che il progetto dell’intervento deve rispettare criteri di qualità, parametri tecnici e di viabilità previsti nel regolamento di attuazione;

- si elimina la programmazione commerciale delle grandi strutture di vendita che avveniva mediante la quantificazione della superficie di vendita autorizzabile;

- si elimina il regime autorizzatorio previsto per la modifica di settore merceologico e l’ampliamento di superficie entro il 20 per cento della dimensione originaria, effettuato una sola volta e assoggetta la suddetta fattispecie alla presentazione di segnalazione certificata di inizio attività (SCIA);

viene definita la disciplina di attivazione dei centri commerciali, sia per quanto riguarda il rilascio dell’autorizzazione all’intero centro che per le abilitazioni ai singoli esercizi in esso inseriti, nonché per le variazioni effettuate successivamente;

si riconduce a livello legislativo la disciplina delle strutture di vendita in forma aggregata;

viene prevista la possibilità di esercitare congiuntamente, nello stesso locale, l’attività di vendita all’ingrosso e al dettaglio, eliminando il precedente divieto in quanto in contrasto con la Direttiva 2006/123/CE e con il d.lgs. 59/2010. Viene stabilito che, nel caso di vendita congiunta, tutta la superficie di vendita si considera come destinata alla vendita al dettaglio. Si mantiene il sistema più favorevole di calcolo della superficie di vendita in relazione alla vendita esclusiva di alcuni prodotti;

vengono disciplinate alcune tipologie di esercizi, specializzati nella vendita di merci ingombranti ed a consegna differita, che necessitano di molto spazio espositivo, ma hanno un ridotto impatto sul territorio in termini di necessità di parcheggi e di viabilità;

per le medie e le grandi strutture di vendita e per gli esercizi adibiti prevalentemente alla vendita di libri e prodotti editoriali equiparati, sono eliminati i limiti di superficie per essere autorizzati all’esercizio di un punto vendita della stampa non esclusivo;

si interviene sulla disciplina della vendita della stampa quotidiana e periodica e si ridisciplina il regime autorizzatorio. Vengono così eliminati gli articoli che prevedevano una programmazione comunale basata sugli indirizzi commerciali e si stabilisce che il Comune nel rilascio dell’autorizzazione può tener conto di specifici criteri;

si interviene sui requisiti soggettivi per l’accesso all’esercizio del commercio su aree pubbliche al fine di adeguarli ai principi della libertà di iniziative economica secondo condizioni di piena concorrenza e pari opportunità tra tutti i soggetti. In particolare, viene estesa la possibilità di esercizio della suddetta attività anche alle società di capitali;

si interviene sui requisiti soggettivi per l’accesso all’esercizio del commercio su aree pubbliche in forma itinerante al fine di adeguarli ai principi della libertà di iniziative economica secondo condizioni di piena concorrenza e pari opportunità tra tutti i soggetti. In particolare, viene eliminato il requisito della residenza dell’operatore;

viene eliminato l’indirizzo regionale per la programmazione comunale in materia di somministrazione di alimenti e bevande avente finalità economico per adeguarsi ai principi di liberalizzazione. Inoltre, al fine di adeguare la norma regionale a quanto previsto dal d.lgs 59/2010 si prevede che i Comuni possano imporre limitazioni all’apertura di nuovi esercizi qualora rinvengano ragioni non altrimenti risolvibili di sostenibilità ambientale, sociale e di viabilità, tali da rendere insostenibili ulteriori flussi di pubblico nella zona, che inciderebbero negativamente sia sui meccanismi di controllo, sia sulla vivibilità del territorio e sulla mobilità;

viene eliminato l’obbligo di possesso dei requisiti professionali per lo svolgimento dell’attività temporanea di somministrazione;

si interviene nella disciplina della distribuzione dei carburanti per eliminare l’obbligo della contestuale presenza di più prodotti per l’apertura di nuovi impianti, per prevedere la possibilità di installare impianti completamente automatizzati anche al di fuori dei centri abitati nonchè la possibilità della vendita di ogni bene e servizio nell’impianto;

si elimina il divieto dell’attivazione di apparecchiature self-service pre-pagamento nell’orario in cui l’impianto è assistito da personale;

si interviene sull’articolo che prevede la non applicazione delle disposizioni in materia di orari ad alcune attività, specificamente individuate;

si modificano gli importi di alcuni sanzioni, per rendere coerenti le stesse con la gravità della violazione effettuata. Di conseguenza, viene ridotta la sanzione pecuniaria prevista per l’utilizzo improprio della denominazione di outlet, parificandola a quella di esercizio abusivo o senza requisiti soggettivi. Anche nel caso di violazione dei vincoli commerciali imposti agli outlet, la sanzione pecuniaria viene parificata a quelle previste per le violazioni delle altre norme della legge;

Preso inoltre atto

che per quanto riguarda le modifiche alla legge regionale 3 gennaio 2005, n. 1 (Norme per il governo del territorio):

si stabilisce la procedura definitiva per la pianificazione di grandi strutture di vendita. In particolare, si dispone che le previsioni di grandi strutture di vendita sono consentite solo se sostenibili a livello di ambito sovracomunale e, nel caso di nuova edificazione, se non sussistano alternative di riutilizzazione e riorganizzazione degli insediamenti e delle infrastrutture esistenti. Per effettuare la verifica si stabilisce nella proposta una procedura che prevede la convocazione da parte del Comune di una conferenza di pianificazione cui partecipano le strutture tecniche dei Comuni appartenenti all’ambito sovracomunale, della Regione e della Provincia nonché dei Comuni confinanti ricadenti in altro ambito sovracomunale. Riguardo alla fase decisionale della conferenza si è ritenuto di attribuire al parere negativo della Regione un effetto vincolante. Si è inoltre previsto che l'esito della verifica può sostanziarsi in misure di mitigazione e compensazione delle previsioni e in specifiche prescrizioni. Nel caso in cui le nuove previsioni si sostanzino in interventi di riutilizzo del patrimonio edilizio esistente, alla conferenza di pianificazione partecipano solo il Comune, la Regione e la Provincia e la conferenza verifica anche la sussistenza delle condizioni per applicare la perequazione intercomunale. Qualora tali condizioni siano accertate, alla conferenza sono chiamati anche i Comuni dell’ambito sovracomunale e quelli confinanti ricadenti in altro ambito;

si specifica con più dettaglio che il PIT, in questo nuovo quadro normativo (in cui limiti alla libertà d’iniziativa economica possono essere giustificati solo per tutelare interessi pubblici prevalenti quali l’ambiente, il territorio) deve intervenire con specifici indirizzi e prescrizioni per la pianificazione territoriale nel settore commerciale cui le Province ed i Comuni dovranno conformare i loro strumenti. Tali prescrizioni dovranno riguardare la localizzazione e il dimensionamento delle medie e delle grandi strutture di vendita, tenendo conto degli effetti d’ambito sovra comunale;

si ribadisce che le grandi strutture di vendita possono essere localizzate solo in aree o in edifici che abbiano una specifica destinazione d’uso per grandi strutture di vendita;

si indica che fino all’inserimento nel Piano territoriale d’indirizzo di un limite dimensionale massimo per grandi strutture, possono essere autorizzate grandi strutture di vendita aventi un limite massimo di 20.000 metri quadrati;

si disciplinano le destinazioni d’uso per grandi strutture di vendita contenute, alla data di entrata in vigore della presente legge, nei piani strutturali e nei regolamenti urbanistici comunali. Tale disciplina si ritiene necessaria in quanto tali previsioni sono state adottate nell’ambito di un sistema che regolava lo sviluppo di grandi strutture mediante un contingentamento quantitativo e pertanto le stesse potrebbero non aver tenuto conto di elementi di sostenibilità. La proposta assoggetta tali previsioni ad una verifica di sostenibilità territoriale a livello sovracomunale e stabilisce un termine entro il quale i Comuni che hanno tali previsioni devono attivare la verifica per renderle efficaci. Scaduto il termine viene comunque prevista la possibilità per i soggetti interessati all’attuazione delle citate previsioni di chiedere alla Regione di procedere alla verifica. Riguardo alla verifica di sostenibilità la proposta dispone una procedura e specifici criteri di valutazione aventi finalità di tutela dei valori territoriali ambientali e paesaggistici. La procedura prevede la convocazione di una conferenza di pianificazione da parte del Comune interessato cui partecipano le strutture tecniche della Regione, della Province e dei Comuni ricadenti nell’ambito d’interesse sovracomunale nonché dei Comuni confinanti ricadenti in un ambito diverso. Viene inoltre stabilito che la conferenza decida a maggioranza e il parere di non sostenibilità espresso dalla Regione è vincolante. Si prevede inoltre l'esclusione dalla verifica di sostenibilità per due fattispecie:

- la prima riguarda le previsioni riferite a strutture di vendita da 1.500 fino a 2.500 metri quadrati delle aree commerciali metropolitane Firenze-Pistoia-Prato e Livorno-Pisa con popolazione residente superiore ai 10.000 abitanti. Tali strutture nel regime vigente erano considerate medie strutture mentre con l'entrata in vigore della nuova legge ricadono sotto il regime autorizzatorio delle grandi strutture;

- la seconda esclusione attiene alle previsioni di destinazioni d’uso per grandi strutture che, alla data di entrata di entrata in vigore della presente legge, risultano oggetto di piano attuativo approvato o di sua variante non comportante incremento della superficie di vendita;

vengono definiti quali criteri per la valutazione di sostenibilità: il grado e lo stato di infrastrutturazione stradale e ferroviaria presente nel territorio interessato, il grado di congestione dell’infrastrutturazione stradale, il livello di emissioni inquinanti dovute al traffico veicolare ed alle attività produttive e commerciali già insediate e la sostenibilità rispetto alla tutela del valore paesaggistico;

viene disciplinato l’inserimento di nuove destinazioni d’uso per grandi strutture durante il periodo di adeguamento degli strumenti di pianificazione al nuovo quadro normativo. Si è infatti ritenuto necessario non impedire, durante il periodo di adeguamento degli strumenti di pianificazione, la possibilità di destinare nuove aree all'insediamento di grandi strutture. A tal fine si propone anche qui l'assoggettamento della previsione comunale ad una verifica di sostenibilità a livello sovracomunale effettuata con la stessa procedura della conferenza. Parimenti i criteri per effettuare la valutazione sono gli stessi, ma ad essi si aggiunge una valutazione circa l’indisponibilità di patrimonio edilizio esistente da recuperare o riqualificare, compresi i complessi produttivi dismessi, questo evidentemente solo in caso di previsioni comportanti nuova edificazione. Nel caso in cui le previsioni si sostanzino in interventi sul patrimonio edilizio esistente, diverse da quelle escluse dalla verifica alla conferenza partecipano solo il Comune interessato, la Regione e la Provincia. In tale fattispecie la conferenza valuta anche la sussistenza delle condizioni per applicare la perequazione territoriale. Se le suddette condizioni sono accertate, la partecipazione alla conferenza è estesa ai Comuni dell’ambito di interesse sovracomunale e a quelli confinanti ricadenti in altro ambito. La disciplina in questione prevede una fattispecie di esclusione dalla verifica di sostenibilità. Si tratta di nuove previsioni di strutture di vendita da 1.500 fino a 2.500 metri quadrati delle aree commerciali metropolitane Firenze-Pistoia-Prato e Livorno-Pisa, sopra indicate, ma limitatamente al caso in cui le stesse si sostanzino in interventi di riutilizzo del patrimonio edilizio esistente. L'esclusione riguarda solo il periodo transitorio, e si ritiene utile per garantire un graduale passaggio da un sistema in cui le medie potevano avere un limite dimensionale fino a 2.500 metri quadrati, al nuovo sistema in cui anche in questi territori le medie dovranno rispettare il limite di 1.500 metri quadrati;

si stabilisce che le nuove previsioni di destinazioni d’uso per grande distribuzione siano oggetto di perequazione territoriale. A tal fine i Comuni e la Provincia interessati istituiscono, mediante accordo, un apposito fondo nel quale confluiscono risorse proprie e parte degli oneri derivanti dall’attività edilizia;

Viste

le osservazioni di Anci Toscana, esposte in sede di discussione nella seduta odierna e contenute nel documento di cui all’allegato n.1;

Preso atto

delle osservazioni di Uncem Toscana, espresse in sede di discussione nella seduta odierna;

DELIBERA

di esprimere parere favorevole in merito alla proposta di legge n. 166 “Disposizioni urgenti per l’attuazione del D.L. 201/2011 e del D.L. 1/2012 - Modifiche alla legge regionale 7 febbraio 2005 n. 28 (Codice del commercio. Testo unico in materia di commercio in sede fissa, su aree pubbliche, somministrazione di alimenti e bevande, vendita della stampa quotidiana e periodica e distribuzione di carburanti) e modifiche alla legge regionale 3 gennaio 2005, n. 1 (Norme per il governo del territorio)” con la condizione che vengano recepite le proposte di Anci Toscana contenute nel documento di cui all’allegato n.1 e con le seguenti raccomandazioni:

a) che provvedimenti quali la proposta di legge in esame, così incidenti nelle competenze dei Comuni debbano avere un percorso di esame e di valutazione all’interno degli istituti di partecipazione previsti dall’ordinamento regionale e, primo fra tutti, il Tavolo di concertazione istituzionale, ora sancito anche nella l.r. 68/2011;

b) che nell’articolato della proposta di legge in esame vengano considerate con la necessaria attenzione le problematiche relative ai piccoli Comuni e ai Comuni di montagna, in particolare per quello che riguarda, nelle zone più svantaggiate, la presenza degli esercizi di prossimità e degli esercizi polifunzionali.