P.d.l. n. 176 "Disciplina del
sostegno e della promozione dei piccoli comuni montani della Toscana".
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PARERE
OBBLIGATORIO
1.
La proposta di legge in oggetto ha il pregio di porre all'attenzione
del Consiglio regionale, con concrete proposte di intervento, il
tema del sostegno ai Comuni di piccole dimensioni ed in situazioni
di disagio abitativo. Si tratta di un tema che è stato oggetto
di attenzione da parte sia di questo Consiglio sia delle Associazioni
degli enti locali in recenti iniziative di dibattito e di incontri
con la presidenza del Consiglio regionale e con la Giunta regionale.
Sono noti i molteplici problemi che contribuiscono alle difficoltà
di vita ed allo spopolamento dei Comuni minori, specialmente (anche
se non solo) nelle zone montane, e pertanto, anche se nella attuale
realtà toscana non può dirsi presente un vero e proprio
rischio di sparizione di entità comunali ma eventualmente
di frazioni o borghi, un intervento in questa direzione appare comunque
indefettibile.
Giudichiamo quindi positivamente il fatto che da parte di un gruppo
consiliare ci sia un'iniziativa in tal senso.
2.
La proposta di legge si caratterizza come provvedimento ad ampio
spettro, che interviene su materie e settori diversi, tagliando,
per così dire, trasversalmente le varie normative settoriali
al fine di introdurre in esse modifiche ed integrazioni volte a
favorire i piccoli Comuni montani ed i loro abitanti.
Si impone tuttavia a questo riguardo una riflessione di fondo di
carattere istituzionale.
Il nuovo ruolo degli enti locali, e specificamente dei Comuni, definito
dalla riforma del titolo V della Costituzione comporta l'assoluta
esigenza di un forte potenziamento delle forme associate di gestione
delle funzioni e delle risorse per garantire l'adeguatezza nell'esercizio
delle funzioni stesse.
In tal senso si muove la recente LR n. 40/2001, approvata con il
parere favorevole delle associazioni delle autonomie e di questo
Consiglio, che promuove e sostiene, sia pure in misura ancora non
sufficiente, le forme associative dei Comuni per la gestione delle
funzioni loro attribuite.
Inoltre i Comuni montani sono già associati tra loro nella
specifica forma di unione costituita dalle Comunità montane,
una realtà che, nel suo insieme, è particolarmente
attiva nella nostra regione e che è attualmente in via di
riassetto ai sensi della LR n.82/2000.
Ancora in tal senso si collocano le norme del TUEL che regolano
gli accordi di programma destinati alla realizzazione di opere o
programmi di intervento che richiedono l'azione integrata di più
Comuni.
Ritiene questo Consiglio che questo sia l'indirizzo corretto per
affrontare in generale il tema dell'adeguatezza dei Comuni all'esercizio
delle funzioni ed in particolare per sostenere quei Comuni che per
dimensioni e collocazione geografica si trovano in posizioni di
marginalità. E' quindi nell'ambito di tale indirizzo che
dovrebbero trovare utile collocazione particolari sostegni offerti
ai Comuni minori.
3.
La proposta di legge in esame non sembra tenere sufficientemente
conto di questo quadro di riferimento e interviene essenzialmente,
come già ricordato, con modifiche normative ad hoc in disparati
settori, con l'effetto di determinare interventi finanziari "a
pioggia", peraltro di una entità economica che, per
le sue ridotte dimensioni, non appare idonea a produrre gli effetti
desiderati e risulta assolutamente sproporzionata rispetto alle
finalità di ampia portata indicate all'art.1 della proposta
stessa.
Sembra infatti eccessivamente generico il presupposto dell'incremento
(la semplice associazione fatta dai piccoli Comuni montani), ciò
comportando una implicita rinuncia a governarne il relativo processo,
come invece fa ad esempio la proposta di legge nazionale n.1174/2001
della Camera dei deputati, di analogo argomento, che all'art. 3
(esercizio associato di funzioni e gestione associata di servizi
pubblici) individua gli ambiti -il trasporto locale e scolastico,
l'organizzazione dei servizi sociali e la protezione e la tutela
ambientale- verso i quali le Regioni devono indirizzare la gestione
in forma associata da parte dei Comuni.
Questa osservazione critica riguarda in particolare tutte quelle
parti della proposta che modificano o costituiscono in capo ai piccoli
Comuni montani funzioni amministrative che non sono collegate in
modo specifico alla condizione peculiare di questi Comuni ma che
sono invece proprie di tutti i Comuni e che, come tali, sono complessivamente
interessate dalla necessità di essere esercitate in un ambito
territoriale ed in un bacino di utenza adeguati, e ciò non
solo nelle zone montane ma nell'intero territorio regionale.
Sostenere i singoli Comuni minori nell'esercizio di dette funzioni
rischia di costituire un elemento contraddittorio rispetto a questa
esigenza generale ed agli interventi ad essa correlati, incoraggiando
una tendenza "particolaristica" dei piccoli Comuni montani
che non può comunque produrre risultati significativi, tenuto
conto delle risorse disponibili.
4.
Occorre altresì considerare che molte delle molteplici normative
regionali prese in esame dalla proposta sono destinate ad essere
oggetto di revisione nel quadro dell'attuazione della riforma del
titolo V della Costituzione che impone un riesame complessivo delle
attribuzioni locali allo scopo di accertarne la coerenza con il
nuovo quadro costituzionale e promuoverne un riassetto per settori
omogenei, garantendo altresì l'autonomia finanziaria per
tutti gli enti territoriali.
Questa è l'esigenza che questo Consiglio, unitamente alle
associazioni degli enti locali, sta sostenendo con forza nei confronti
della Regione, così come del Governo al livello nazionale;
rispetto a tale esigenza non appare utile un eccessivo ricorso a
modificazioni parziali delle leggi per il perseguimento di interessi
di specifici enti locali, ancorché certamente meritevoli
di tutela.
5.
Un ulteriore aspetto sul quale occorre riflettere è relativo
all'individuazione, operata dalla proposta di legge, dei parametri
di riferimento per stabilire l'appartenenza alla categoria dei "piccoli
Comuni montani" destinatari dei previsti benefici (3000 abitanti
ed una altimetria media di 500 metri).
Si identifica in tal modo una nuova categoria di Comuni, che non
trova riscontro in nessuna altra legge statale o regionale: infatti
la LR n. 40/2001, recante disposizioni in materia di riordino territoriale
e gestione in forma associata di funzioni, fa riferimento al valore
demografico di 3000 abitanti solo in via transitoria e senza alcuna
discriminante basata sull'ulteriore requisito del carattere "montano",
mentre per ciò che riguarda i Comuni montani la LR n. 82/2000,
recante norme in materia di Comunità montane, individua direttamente
quali sono i Comuni montani o parzialmente montani della regione.
Si aggiunga che la scelta di due soli parametri (il numero degli
abitanti e l'altimetria) rischia di essere riduttiva e quindi non
rispondente alle effettive esigenze che la legge vorrebbe soddisfare.
La situazione di particolare disagio è infatti riferibile
anche ad ulteriori elementi, quali l'estensione territoriale, la
situazione socio-economica della popolazione, (con riferimento all'età
media dei residenti, al reddito pro capite, ai servizi presenti,
alle attività produttive, etc.), nonché l'entità
e la composizione del bilancio comunale.
Vi è insomma da chiedersi se le obbiettive condizioni di
svantaggio che la proposta di legge si prefigge di contrastare non
siano in realtà riferibili ad un più vasto, se non
totale, ambito dei piccoli Comuni e non soltanto a quelli montani.
In ogni caso, introdurre una specifica categoria di enti non in
quanto ambiti più adeguati a fini di riordino ed attribuzione
di funzioni e compiti ma per specifici interventi di finanziamento,
non sembra un indirizzo istituzionale condivisibile.
6.
Nel merito di singole disposizioni del testo normativo preso in
esame si possono evidenziare le seguenti specifiche osservazioni:
-con riferimento all'art. 3, sembra insufficiente la misura massima
-pari ad un punto percentuale sul tasso d'interesse applicato- del
contributo annuale previsto, che potrebbe essere aumentata in rapporto
alla gravità delle situazioni di disagio;
-con riferimento all'art. 8, richiamando anche quanto detto sub
5 a proposito dell'insufficienza dei parametri della popolazione
e della "montanità", si segnala l'opportunità
che il criterio di assegnazione del fondo regionale di assistenza
sia calibrato su un numero maggiore e più qualificato di
elementi discriminanti;
-circa l'art. 11, va segnalato il particolare rilievo assunto dal
costo del servizio di trasporto scolastico, che quindi meriterebbe
una specifica menzione, con corrispondente sovvenzione;
-a proposito dell'art. 12, va tenuta nel debito conto l'esigenza
di prevedere specifiche risorse per l'attivazione di nuovi servizi,
destinate sia all'investimento iniziale che alla gestione.
7.
E' altresì opportuno evidenziare un elemento rilevante che
è del tutto assente nella proposta di legge: si tratta della
questione dei fondi comunitari ed in particolare del rischio che
molti piccoli Comuni corrono di perdere l'opportunità di
beneficiare di queste risorse a causa, per un verso, delle difficoltà
di partecipazione alle procedure di accesso e progettazione, dovute
all'esiguità delle loro dimensioni organizzative, per un
altro, dell'impossibilità di fare fronte alla quota parte
di compartecipazione all'onere dell'investimento. A questo ultimo
proposito occorrerebbe un intervento teso a coprire in tutto od
in parte il costo relativo, magari attraverso l'attivazione di un
fondo di rotazione.
8.
Conclusivamente si ritiene che i contenuti della proposta in oggetto
dovrebbero essere riconsiderati nell'ambito dell'attuazione sia
della LR n. 40/2001 sulle forme associative, sia della riforma del
titolo V, mantenendo invece eventuali interventi specifici per i
singoli Comuni minori solo per sostenerli in quelle attività
che, essendo afferenti ad essi in via esclusiva, non risultano esercitabili
in forma associata.
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