Pdl. n. 83. MODIFICHE ALLA LEGGE REGIONALE n. 52/1999

PARERE OBBLIGATORIO

1. Osservazioni di carattere generale
1.1. Le modifiche contenute nella proposta di legge rappresentano, nel loro complesso, un significativo passo avanti nella definizione di un testo efficace e snello sotto il profilo applicativo, contribuendo a risolvere talune problematiche procedimentali e/o interpretative emerse nella prima fase di applicazione della L.R. n° 52/99.
Restano tuttavia da chiarire alcuni profili, anche di massima importanza, in ordine ai quali il presente parere intende apportare un contributo che nasce dalla diretta esperienza maturata negli enti che gestiscono in prima persona le funzioni di cui si tratta ed i problemi ad esse relativi.
1.2. In via preliminare si osserva che la modifica della L.R. n. 52/1999 deve essere valutata alla luce del "Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia" recentemente varato dal Consiglio dei ministri e attualmente all'esame del Consiglio di Stato, assumendo a tal fine anche le opportune iniziative di raccordo tra Regione Toscana e Stato (eventualmente in sede di Conferenza Stato/Regioni). Ciò al fine di evitare che il Testo unico costituisca un arretramento rispetto alla normativa della nostra Regione per quanto attiene alla semplificazione dei procedimenti o comunque che esso introduca elementi di conflittualità e di incertezza interpretativa delle stesse norme regionali in relazione alla delimitazione della categoria degli interventi ( in particolare per quelli di ristrutturazione edilizia), per i quali resta l'obbligo di concessione.
E' questo un aspetto di importanza fondamentale che non può restare indeterminato nella discordanza tra norma regionale e norme del Testo unico. Si segnala anche, a questo riguardo, un recentissimo rinvio della L.R. n. 52/1999 davanti alla Corte costituzionale proprio sul punto della diversa ampiezza attribuita alla D.I.A. dalla stessa legge regionale.
1.3. Va sottolineato come con il nuovo testo si estenda ulteriormente il trasferimento ai Comuni delle competenze tecnico/amministrative attualmente attribuite ad altri Enti: oltre alle funzioni amministrative del Genio Civile, viene previsto ora anche il trasferimento al Comune delle competenze per i pareri igienico-sanitari sulle pratiche edilizie (attualmente dell'AUSL) e per la determinazione delle sanzioni per opere abusive (il calcolo dell'incremento del valore venale degli immobili attualmente di competenza dell'Ufficio del Territorio).
Se da un lato è apprezzabile l'intento della Regione di operare, a vantaggio dell'utenza, una semplificazione delle procedure ed una contrazione dei tempi di risposta delle Amministrazioni Comunali, dall'altro è sicuramente ingiustificabile, oltre che in contrasto con i principi fondamentali che regolano il trasferimento delle funzioni agli enti locali, che ancora una volta ad un previsto trasferimento di competenze non corrisponda l'individuazione delle risorse umane, organizzative, finanziarie e logistiche che vi dovrebbero far fronte.
1.4. L'art. 9 della proposta dispone che le istruzioni tecniche di cui alla L.R. n. 59/1999 siano definite mediante regolamento regionale. A tale riguardo occorre richiamare anche nel caso di specie alcune considerazioni di ordine generale che concernono tutta l'attività normativa secondaria regionale destinata ad intervenire nelle materie di competenza degli enti locali.
In primo luogo occorre che le norme di legge non abbiano carattere di generico ed indistinto rinvio alla fonte regolamentare ma individuino in modo specifico gli elementi che devono essere necessariamente oggetto della disciplina regolamentare.
Inoltre, posto che la materia oggetto di regolamento incide direttamente sull'esercizio della funzione attribuita ai comuni, l'esercizio del potere regolamentare non può prescindere da una procedura partecipata. Si richiede pertanto che sia espressamente previsto che, ai fini dell'emanazione di detto regolamento, la giunta regionale debba sentire gli enti locali, o in forma specifica o nella sede permanente di concertazione definita tra la stessa giunta regionale e le associazioni delle autonomie locali ed alla quale questo Consiglio prende parte.

1.5. A fini di chiarezza interpretativa, si richiede che il testo di legge contenga la dettagliata indicazione dei beni oggetto di tutela ai sensi del D.Lgs. 29 ottobre 1999 n. 490, al fine di evitare le incomprensioni derivanti dall'utilizzo del termine generico "immobili" e dal fatto che il citato D.Lgs. ha incorporato normative di varia natura (le leggi n° 1089/39 e n° 1497/39, per esempio). Tale risultato si può ottenere facendo riferimento ai beni di cui al Titolo I o al Titolo II, oppure più specificamente agli artt. 2, 3, 4, 139 e 146 del citato decreto.

2. Osservazioni di carattere specifico

Le osservazioni puntuali di seguito riportate (elaborate grazie all'apporto del coordinamento tecnico intercomunale degli uffici edilizia, che resta a disposizione per eventuali ulteriori approfondimenti) tendono ad evidenziare alcuni aspetti critici o controversi che ancora permangono nel testo di legge, nell'intento di contribuire ad una ulteriore messa a punto dell'articolato.
Le note sono riferite al testo ed alla numerazione della L.R. n° 52/1999.

2.1. Art. 4, co. 2 lett. d, punto 1)
valutare se al posto della dizione "stessi materiali" non sia opportuno inserire "materiali dello stesso tipo";

2.2 Art. 4, co. 2, lett. d, punto 2)
sarebbe necessario fornire una definizione esatta del termine "volumi secondari" che appare assai vago. Eventualmente inserire "come definiti dagli strumenti urbanistici comunali e dai regolamenti edilizi comunali".

2.3. Art 4, dopo il comma 2.
Si propone di introdurre uno specifico comma (2bis) che faccia esplicitamente salva la possibilità degli strumenti urbanistici comunali di escludere in tutto o in parte, in specifiche zone o su singoli edifici, gli interventi previsti dal comma 2 lett. d) o comunque di stabilirne forme e dimensioni (specie per quanto riguarda talune fattispecie di interventi ricompresi nella "ristrutturazione edilizia" che possono risultare inammissibili in taluni ambiti territoriali). Ciò anche al fine di poter contrastare efficacemente richieste irragionevoli e spropositate.

2.4. Art. 4, co. 5bis
Data la ristretta casistica prevista dall'art. 3, sembra pressoché impossibile che una sommatoria di interventi sottoposti ad attestazione di conformità possa giungere a configurare un intervento da assoggettare a concessione edilizia. Risultano perciò poco comprensibili le motivazioni che hanno portato all'inserimento del nuovo comma.
Va inoltre rilevato che tale disposizione risulterebbe di difficile applicazione sul piano procedurale.

2.5. Art. 4, co. 5ter
Se non meglio esplicitata, questa formulazione, che come noto deriva da quella contenuta nell'art. 2, comma 60, della Legge n° 662/96, risulta di difficile interpretazione.
Potrebbe essere l'occasione di specificare finalmente a quale "disciplina" si intende fare riferimento (norme penali?, sicurezza sui cantieri?, norme igienico-ambientali? etc.).

2.6. Art. 6, co. 4
Considerato quanto stabilito dal successivo comma 4bis, ove effettivamente sussistano ancora "pareri, nulla osta e altri atti di assenso obbligatori per il rilascio della concessione o autorizzazione edilizia", la legge dovrebbe a questo punto chiarire in modo univoco e definitivo quali sono.
Meglio sarebbe invece riformulare il comma 4 specificando chiaramente che i vari pareri e nulla-osta costituiscono solamente vincolo per l'esecuzione di specifici interventi (proposti in un'istanza di concessione o autorizzazione) e non per il rilascio della concessione o autorizzazione. La stessa potrà essere infatti definita riportando nel testo la specifica prescrizione sui nulla-osta ancora non acquisiti.

2.7. Art. 6, co. 4bis
Appare sicuramente problematica per le strutture comunali un'immediata applicazione di questo trasferimento di competenze. Dovrebbe essere prevista una fase transitoria di congrua durata nella quale possa essere messa a disposizione delle Amministrazioni Comunali una normativa tecnica di riferimento in materia igienico-sanitaria.

2.9. Art. 6, co. 4ter
Si propone la seguente modifica: "È facoltà dell'interessato o del Comune, richiedere all'Azienda USL parere sui progetti….". E' infatti essenziale per i Comuni, in casi di particolare complessità, il poter fare ricorso a strutture specializzate nelle valutazioni igienico-sanitarie (si pensi ad esempio a progetti relativi a strutture scolastiche, ricettive, socio-assistenziali, etc.).
Alla fine del comma si propone di aggiungere "il parere sarà reso dalla AUSL competente entro 30 giorni dalla richiesta", per consentire comunque ai Comuni di rispettare i tempi fissati per il rilascio delle concessioni/autorizzazioni edilizie.

2.9. Art. 7, co. 10
Si propone che, per le varianti alle concessioni edilizie non riconducibili all'art. 39, la procedura da applicare possa di volta in volta essere individuata con riferimento alla effettiva tipologia ed entità delle opere previste in variante, e non essere necessariamente quella di una nuova concessione. La possibilità di attuare varianti in corso d'opera a concessioni mediante D.I.A., ad esempio, costituirebbe un importante snellimento procedurale, agevolando tra l'altro in modo significativo l'attività di cantiere.
Occorre inoltre chiarire quali sono le conseguenze in caso di mancato deposito entro i termini "del progetto dell'opera così come effettivamente realizzata". Non essendo qualificata nel nuovo testo come abuso edilizio (soggetto a sanzioni amministrative e penali) l'esecuzione di varianti riconducibili al primo comma dell'art.39 (ed all'art.15 della Legge n° 47/85), occorre però evidenziare che, rispetto al dettato dell'art.15 della legge 47/85, resta rilevante la violazione della prescrizione dell'art.20 lett. a) della stessa nel caso di variazione del numero delle unità immobiliari. Inoltre, potendosi verificare in taluni casi la mancata e/o ritardata corresponsione degli oneri a conguaglio (specie ove venga ammesso con l'art.39 l'incremento del numero delle unità immobiliari), si pone il problema delle sanzioni per l'omesso/ritardato versamento. Si propone pertanto di integrare il testo con la seguente frase: "il mancato rispetto dell'obbligo comporta l'applicazione delle sanzioni di cui all'art.27 della presente legge nei casi in cui sia dovuto il conguaglio degli oneri concessori." Resta, inoltre da valutare l'opportunità di specificare l'eventuale applicabilità delle sanzioni penali previste all'art.20 lettera a) della Legge 47/85 nel caso in cui l'art.39 modificato consenta la variazione del numero delle unità immobiliari.

2.10. Art. 9, co. 1, lett. a
La nuova formulazione "nonché il rispetto delle norme di riferimento vigenti" appare meno efficace della precedente dizione "nonché il rispetto delle norme di sicurezza e di quelle igienico-sanitarie". Si propone pertanto il ripristino di quest'ultima, visto che all'art. 6, co. 4bis, lett. a), è proprio al progettista che vengono attribuite le funzioni di cui all'art. 220 del T.U.LL.SS.

2.11. Art. 9, co. 3
Nel caso di nuova D.I.A. presentata a variante di precedente D.I.A., sarebbe opportuno precisare che i termini per l'ultimazione dei lavori restano comunque quelli della D.I.A. originaria.
2.12. Art. 9, co. 5
Si propone di sostituire "presentare una nuova D.I.A." con "rendere idonea la D.I.A. presentata", in quanto ciò semplificherebbe notevolmente la gestione amministrativa. Diversamente, oltre alle evidenti complicazioni procedurali, il Comune sarebbe costretto a richiedere un nuovo pagamento dei diritti di segreteria, il che appare del tutto inopportuno.

2.13. Art. 11, co. 3
Non è ben chiaro perché siano state eliminate le parole "con il progetto". Non sembrano esserci infatti controindicazioni ad una attestazione della conformità urbanistico-edilizia anche in sede di deposito della certificazione di abitabilità/agibilità. Nei casi in cui intercorresse una certa distanza di tempo tra l'ultimazione dei lavori e il deposito dell'abitabilità, il controllo del professionista certificante potrebbe evidenziare eventuali difformità intervenute durante o dopo la fine lavori.

2.14. TITOLO III
Si ribadisce che tutte le funzioni che la legge in esame attribuisce con questo Titolo ai Comuni creeranno notevoli difficoltà di gestione per le strutture comunali, sia in termini di risorse umane che di spazi fisici in cui allocare il materiale cartaceo depositato. E' assolutamente indispensabile provvedere in merito accompagnando adeguatamente le nuove funzioni con le corrispondenti risorse

2.15. Art. 15, co. 1
si segnala il refuso "sua riproduzione", da correggere con "loro riproduzione".

2.16. Art. 19, co. 1
non è chiaro il motivo per cui è stata eliminata la frase iniziale "Fatti salvi i casi di gratuità previsti dalla presente legge".

2.17. Art. 26, co. 6
sarebbe opportuno specificare, conformemente con il concetto di carico urbanistico definito dall'art. 19, che il contributo per oneri sarà determinato come differenza tra gli importi tabellari della destinazione finale rispetto a quella di partenza, qualora gli importi per oneri della nuova destinazione risultino superiori a quelli della destinazione originaria.

2.18. Art. 27, nuovo comma 4bis
L'art. 24 del progetto di legge che introduce un nuovo comma 4bis all'art.27 (a parte un refuso nella rinumerazione dei commi) desta forti perplessità sia di merito che sotto il profilo applicativo. La norma sembra porsi in contrasto con l'art 3 della legge n.47/1985, che stabilisce l'applicazione delle sanzioni per ritardato od omesso pagamento demandando alle Regioni la determinazione delle stesse in misura comunque non inferiore, nonchè con l'orientamento della giurisprudenza in materia (si veda in proposito la recente sentenza TAR Puglia n.3494 del 6.11.00). La norma proposta prevede infatti la non applicazione delle sanzioni per ritardato pagamento in presenza di una garanzia fidejussoria (che copre del resto solo l'importo degli oneri e non eventuali sanzioni), senza peraltro stabilire alcun termine. Ciò andrebbe a creare un'evidente disparità di trattamento nei confronti di coloro che invece rispettano i termini di pagamento. La norma inoltre è sicuramente di non facile applicazione, venendo a creare non poche difficoltà per gli uffici comunali sia riguardo ai controlli da effettuare su tutte le scadenze di pagamento che per l'attivazione delle procedure per la riscossione delle polizze solitamente complesse e non brevi.
Si propone pertanto l'eliminazione del comma.

2.19. Art. 28, co. 3
occorre aggiungere dopo "autorità comunale" le parole "competente".

2.20. Art. 30
nella rubrica si suggerisce di aggiungere "dell'atto abilitativo" dopo "titolare".

2.21. Art. 31, co. 7
occorrerebbe specificare se con l'espressione "autorità comunale competente" si intende attribuire al Dirigente il compito di redigere l'elenco mensile degli abusi, oppure si indica ancora, seppur con altra terminologia, il Segretario comunale.

2.22. Art. 32, co. 3
sarebbe opportuno fornire una definizione precisa di "cubatura accessoria", in quanto l'utilizzo di un termine così vago potrebbe determinare l'insorgere di notevoli dubbi interpretativi in fase di applicazione pratica della norma, ampliando i rischi di contenzioso.

2.23. Art. 32, co. 3bis
si suggerisce di sostituire il termine "concessione" con "titolo abilitativo".

2.24. Art. 33, co. 2
in considerazione dell'abrogazione della legge 392/78 per quanto relativo alla determinazione del costo base, occorre prevedere un diverso metodo di calcolo della sanzione pecuniaria oppure un aggiornamento periodico delle rilevazioni da parte della Regione. In riferimento all'attribuzione agli uffici tecnici comunali del compito di stimare l'aumento del valore venale degli immobili si ritiene auspicabile che la Regione medesima fornisca degli appositi parametri o rilevazioni statistiche che possano rendere quanto più possibile oggettiva tale stima.
Appare inoltre indispensabile prevedere una congrua fase transitoria prima dell'effettivo trasferimento della funzione.

2.25. Art. 33, co. 3
al fine di semplificare il procedimento sanzionatorio si ritiene opportuno attribuire al Comune, e non alla Provincia, la facoltà di valutare l'opzione della sanzione ripristinatoria in alternativa a quella pecuniaria. Il Comune potrà poi per la valutazione avvalersi di un organismo apposito (ad esempio della commissione edilizia, ove costituita), o ricorrere a consulenti esperti da reperire anche presso altri Enti.

2.26. Art. 34, co. 2
si propone di aggiungere alle ipotesi sanzionate anche quella dell'assenza di attestazione di conformità per le opere di cui all'art. 4, comma 1, lettera g-bis). Si ritiene inoltre opportuno che il legislatore specifichi quale norma sanzioni il mutamento di destinazione d'uso di cui all'art. 4, comma 1, lett. e).
In merito al trasferimento agli uffici comunali del compito di valutare l'aumento del valore venale si richiamano le osservazioni già esposte in riferimento all'art. 33, co. 2.

2.27. Art. 34, co. 4
si propone di sostituire l'espressione "anche non vincolati" con "anche vincolati, ma senza incidenza sul bene oggetto di tutela", in quanto le violazioni che incidono sul bene oggetto di tutela risultano già sanzionate dal più restrittivo comma 3.

2.28. Art. 34 bis e ter
si esprimono forti perplessità in merito all'introduzione di una simile norma. In particolare si evidenzia che:
1) da un lato si esplicita la facoltà del Comune di verificare anche a campione la validità delle D.I.A., e dall'altro, con evidente contraddizione, si pone un gravissimo limite all'esercizio del potere sanzionatorio laddove l'invalidità venga riscontrata.
Con ciò viene di fatto deresponsabilizzata e dequalificata in larga misura la figura del tecnico asseverante, mentre andrebbe al contrario rafforzato e valorizzato il ruolo dei professionisti nel perseguire, al pari dell'A.C., il rispetto della disciplina urbanistico-edilizia e, più in generale, nell'azione di tutela e di valorizzazione delle risorse del territorio ispirata dalla L.R. n° 5/95 e definita dagli strumenti urbanistici vigenti.
2) la tutela dell'"affidamento" qui affermata costituisce una inopportuna "estensione" della costante interpretazione giurisprudenziale di tale principio, che riconosce tale affidamento solo in presenza di un atto rilasciato dalla Pubblica Amministrazione. Si ricorda che la D.I.A. non è un atto "della" P.A., ma solo "depositato presso" la P.A.
3) è necessario chiarire quali siano le D.I.A. "inidonee" e come si distinguano dalle D.I.A. "invalide".
4) occorre inoltre di specificare che i lavori iniziati in forza di una D.I.A. inidonea sono comunque abusivi e quindi soggetti al sanzionamento.

2.29. Art. 35
si segnala l'esiguità delle sanzioni previste per l'annullamento dell'atto abilitativo e pertanto si propone di mantenerlo nei termini previsti dalla normativa attuale o eventualmente di riconsiderare in aumento il sanzionamento previsto all'art. 34 bis. Sarebbe, inoltre, auspicabile l'individuazione puntuale dei vizi suscettibili di eliminazione.

2.30. Art. 36
si propone di sostituire nella rubrica il termine "concessione" con "titolo abilitativo". In merito al trasferimento agli uffici comunali del compito di valutare l'aumento del valore venale si richiamano le osservazioni già esposte in riferimento all'art. 33, comma 2.

2.31. Art. 37, co. 3
l'applicazione delle procedure previste per l'esame delle concessioni e autorizzazioni ordinarie agli accertamenti di conformità dovrebbe essere in parte mitigata per evitare evidenti contrasti con quanto stabilito dalla vigente normativa nazionale (art. 13 della L. 47/85) che prevede il silenzio-rifiuto allo scadere dei sessanta giorni. Si propone di prevedere uno strumento quale la diffida a pronunciarsi sull'istanza (non al "rilascio") stabilendo un termine temporale appropriato (comunque superiore ai quindici giorni).

2.32. Art. 37, co. 4
sarebbe opportuno specificare come si calcola la somma prevista al titolo IV nei casi di concessione o autorizzazione gratuita.

2.33. Art. 39
appare opportuno mantenere la normativa vigente quanto al divieto di aumentare, attraverso la variante ultimativa le unità immobiliari previste nell'originario atto abilitativo. Per l'aumento del numero delle unità immobiliari in corso d'opera (che se attuato in maniera indiscriminata può determinare in taluni casi gravi scompensi urbanistici) appare più opportuno il ricorso ad una variante da presentarsi eventualmente con D.I.A., come sopra suggerito in riferimento all'art. 7, comma 10.
Sarebbe inoltre di grande utilità sotto il profilo della semplificazione amministrativa esplicitare che gli interventi previsti all'art. 39 sono consentiti anche in zona vincolata ai sensi del D.Lgs. 490/99 Titolo II, sempre che tali interventi non siano riconducibili alle fattispecie soggette al rilascio dell'autorizzazione di cui all'art. 151 del citato decreto.

2.34. Art. 44. co. 2
alla luce di quanto stabilito dalla recente L.R. n° 7/2001 sulla fissazione dei termini temporali per l'adozione dei Piani Strutturali ex L.R. n° 5/95, si propone di sostituire il periodo iniziale del comma con la frase "conservano efficacia fino all'approvazione dei Regolamenti Urbanistici ex art.28 della L.R. n° 5/95". Senza questa modifica moltissimi Comuni si troverebbero a dover attuare varianti assai complesse e delicate alla normativa tecnica di un PRG ormai in scadenza, e ciò proprio in concomitanza con la fase di formazione del Piano Strutturale. Tale eventualità andrebbe assolutamente evitata.

2.35. Art. 44, co. 4
si rileva la mancata sostituzione della dizione "Istruzioni Tecniche" con "Regolamento";

2.36. Art. 45, co. 4
anche qui si rileva la mancata sostituzione della dizione "Istruzioni Tecniche" con "Regolamento". Sarebbe opportuno prevedere l'abrogazione della legge regionale n. 88/1982 a decorrere dal sessantunesimo giorno, al fine di mantenere il coordinamento con il termine stabilito all'art. 44, comma 4.

2.37. Si valuta infine favorevolmente la prevista abrogazione del comma 3 dell'art. 42 della L.R. 39/2000, che risulta in palese contrasto con le finalità della L.R. n. 52/1999.

Si ribadisce che qualora la commissione consiliare competente intenda avviare un lavoro di approfondimento e confronto sui numerosi punti sollevati nel presente parere, questo Consiglio resta disponibile, unitamente al coordinamento delle strutture tecniche, per ogni necessario contributo.