P.d. Ris. n.23
Programma regionale di sviluppo 2003-2005. Adozione

PARERE OBBLIGATORIO

Premesso

1) che il P.R.S. 2001-2005, adottato con la Risoluzione n.5 del 18.10.00 e sul quale il CdAL aveva espresso parere positivo con osservazioni e rilievi critici, viene con questo atto profondamente rivisto e corretto alla luce degli elementi nuovi specificamente descritti nella parte introduttiva dal titolo "Perché un nuovo P.R.S.", così riassumibili:
a) la caratterizzazione della Toscana come regione della nuova Europa, con
riferimento al prossimo allargamento dell'UE ad alcuni paesi dell' Europa dell'est,
alla sua partecipazione ai lavori della Convenzione europea, alle linee strategiche
emerse all'ultimo vertice di Lisbona dell'UE;
b) il nuovo assetto istituzionale introdotto dal nuovo titolo V della Costituzione, con particolare riguardo al nuovo ruolo ed agli accresciuti poteri delle Regioni;
c) il nuovo governo nazionale che non si limita ad imporre un nuovo indirizzo
politico di maggioranza, ma che dichiaratamente rappresenta un elemento di forte
discontinuità rispetto ai consolidati equilibri economici, sociali ed istituzionali
del paese;
d) l'attuale fase di negativa congiuntura economica internazionale (crisi strisciante
dei mercati finanziari e forte rallentamento dell'economia dei paesi sviluppati)
che può essere imputata solo parzialmente agli attentati dell'11 settembre 2001;
e) la necessità di imprimere una decisa svolta al sistema Toscana, allo scopo
di affermare un modello di alta qualità della vita, sotto il profilo economico, sociale ed ambientale;

2) che l'esame della proposta di P.R.S. presentata fa emergere tre ulteriori caratteri distintivi che appaiono particolarmente degni di rilievo e che in particolare consistono in:
a) una novità di tipo strutturale, che, per ciò che riguarda le strategie d'intervento, abbandona l'impostazione classica che contrassegnava anche i precedenti P.R.S., compreso quello 2001-2005 ed era imperniata sull'individuazione e lo sviluppo analitico delle distinte strategie settoriali (istituzionale, territoriale, ambientale, economica, sociale e culturale), per sceglierne una diversa, che potremmo definire di approccio integrato. La struttura del nuovo P.R.S. è infatti organizzata:
a1) per programmi integrati, che contengono e coordinano più azioni finalizzate al raggiungimento di obbiettivi condivisi, attuabili o attraverso gli strumenti ordinari della programmazione regionale, o tramite accordi tra la Regione ed i livelli istituzionali omogenei direttamente interessati;
a2) per progetti pilota integrati, che, come obbiettivi strategici si inseriscono all'interno dei programmi integrati, ma sono finalizzati a sperimentare modelli di azioni caratterizzate da una forte integrazione settoriale e soggettiva.

b) un'appendice contenente un set di indicatori da monitorare durante tutto il ciclo della programmazione del piano (quindi fino al 2005) con lo scopo di evidenziare l'evoluzione delle politiche perseguite ed il grado di raggiungimento dei relativi obbiettivi;

c) una proposta di rinnovamento organico della programmazione regionale, sia per ciò che riguarda gli strumenti della stessa, sia circa il suo rapporto con la programmazione locale, sia infine con riferimento al suo rapporto con gli atti della pianificazione regionale, provinciale e comunale.

3) che il Tavolo permanente di concertazione istituzionale esaminò il merito del P.R.S. 2003-2005 nella seduta del 31 luglio u.s. con esito positivo, ma con osservazioni critiche formulate dai rappresentanti degli enti locali relative a:

a) l'eccessiva debolezza della parte riguardante il fenomeno della c.d. "globalizzazione";

b) l'insufficienza del rilievo dato alla revisione del titolo V Cost. e la mancanza di ogni accenno alla proposta fatta alla Regione Toscana dall'ANCI, dall'URPT, dall'UNCEM e dal CdAL di un programma comune per l'attuazione del titolo V Cost. ;

c) la necessità di dare, con riferimento al tema della programmazione, maggior risalto al metodo intersettoriale ed al principio della concertazione, senza riferirla ad ambiti territoriali interprovinciali, ma legandola ad un concetto di geometria variabile;

d) la necessità di rafforzare l'impegno per la gestione in forma associata delle funzioni.

4) che il D.P.E.F. 2003 di cui alla Risoluzione n.18 del Consiglio Regionale (sul quale il C.A.L. ha dato parere il 7 giugno u.s. anche questa volta positivo seppure con osservazioni e rilievi) ha preceduto di pochi mesi la proposta riguardante il nuovo P.R.S. di cui si tratta, per conseguenza l'ultimo D.P.E.F. costituisce in realtà, sia sotto il profilo dei contenuti che delle strategie prescelte, una sorta di anticipazione del P.R.S. , per modo che, nell'esprimere un parere in merito a questo ultimo, potrà essere fatto utile riferimento alle considerazioni relative al D.P.E.F. 2003;

Considerato in primo luogo

1) che in relazione agli elementi critici emersi in sede di concertazione, come appena richiamati al punto 4) della premessa, la proposta di PRS esaminata abbia dato un riscontro almeno parzialmente positivo alle questioni della programmazione di area vasta e delle gestioni associate, disattendendo viceversa quelle della globalizzazione e, soprattutto, del rilievo del nuovo titolo V della Costituzione;

Considerato in secondo luogo

1) che il nuovo assetto istituzionale scaturito dalla revisione attuata con la legge costituzionale n.3 del 2001 non è stato sufficientemente sviluppato nella parte introduttiva del PRS;

2) che la circostanza sopra indicata non rappresenta una semplice questione di eccessiva sinteticità espositiva, giacché alla non soddisfacente rappresentazione del nuovo assetto dei pubblici poteri a livello regionale e locale fa da riscontro la criticabile impostazione di talune parti successive del P.R.S. (segnatamente quella del capitolo delle "strategie", con riferimento al tema del governo del territorio ed in particolare della pianificazione, come pure quella dedicata agli "strumenti", con riferimento al tema della innovazione della programmazione regionale);

3) che la parte del testo alla quale si fa riferimento, che fa solo un fugace accenno alla novità più significativa, cioè "al nuovo pluralismo istituzionale paritario" riconosciuto dal titolo V, non ne trae le dovute conseguenze, considerandola soltanto come una delle componenti del più generale quadro nel quale si trova inserita la nuova centralità regionale, destinata ad essere un punto di riferimento decisivo per i cittadini e per le comunità locali, per "l'ampio spettro dei poteri regolativi, programmatori e di indirizzo che le sono attribuiti";

4) che l'impressione complessivamente ricavabile dalla lettura del P.R.S. 2003-2005, per la parte relativa al nuovo assetto istituzionale previsto dalla Costituzione, è che esso è assunto in modo incompleto, con la duplica conseguenza di mettere in secondo piano il sistema degli enti locali e di togliere sostanza al concetto di cooperazione tra i differenti livelli istituzionali;

5) che le valutazioni sopra espresse trovano conferma anche in quanto contenuto al paragrafo 10 sull'innovazione istituzionale in Toscana (capitolo sulle Strategie), ove pur richiamando correttamente la regola dell'intestazione a livello comunale delle competenze amministrative ed i principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione, tuttavia si individua la Regione come "sede delle scelte ordinamentali e programmatorie dell'intero sistema regionale";

6) che circa l'ambito di collaborazione con gli altri livelli istituzionali, che dovrebbe essere caratterizzato dalla prevalenza del modello pattizio e dall'esistenza di regole condivise, si trascura di indicare nello Statuto regionale, quale carta fondamentale di tutta la comunità regionale e non solo dell'ente Regione, la fonte principale di dette regole;

7) che infine le valutazioni critiche di cui al presente punto richiamano quelle contenute al punto 5) del parere del CdAL sulla Risoluzione 18 riguardante il DPEF 2003, che va qui integralmente riconfermato;

Considerato in terzo luogo

1) che, per quanto riguarda lo specifico tema della programmazione locale e regionale, di cui al capitolo denominato "Strumenti", mentre può essere condivisa la riaffermazione della concertazione quale asse portante della programmazione e l'individuazione della Provincia quale snodo intermedio, sede di coordinamento e di concertazione su scala locale, non convince il terzo elemento cardine della programmazione, cioè quello della programmazione negoziata, non tanto in relazione allo strumento negoziale in sé, quanto al modo nel quale è concepito e presentato nella proposta di P.R.S.. Infatti esso è configurato come un modulo organizzativo nuovo, caratterizzato dalla preponderante presenza del PRS (del quale si prospetta anche l'omologo provinciale) alla stregua del quale sarebbero giudicate la priorità e la bontà di progetti (è a tale proposito significativo il meccanismo premiale mutuato dall'ordinamento comunitario che si vorrebbe introdurre e che ha quale parametro il grado di raggiungimento degli obbiettivi del P.R.S.) contenuti in patti stipulati a livello provinciale, che costituirebbero anche l'ambito della nuova concertazione;

2) che, con particolare riferimento alla concertazione, il P.R.S. sembra prospettarne un nuovo modello, che non manterrebbe più l'attuale (fondamentale) articolazione in due distinti livelli (la concertazione interistituzionale e la concertazione generale), ma prevedrebbe un'unica sede concertativa, della quale possono essere parte tutti i soggetti interessati;

3) che, sempre a proposito della concertazione, va infine osservato che non sembra possa essere il P.R.S. la sede giusta per innovazioni della portata descritta (per altro gli stessi estensori del piano sembrano rendersene conto quando accennano alla necessità di apportare modifiche alla LR 49/99 per integrare la parte relativa agli strumenti della programmazione), che dovrebbero invece esser rimesse allo Statuto regionale e alla legge;

Considerato in quarto luogo

1) che sul tema del governo del territorio e della pianificazione, di cui si parla al paragrafo dedicato al governo delle risorse naturali e tutela della sostenibilità del modello di sviluppo (capitolo "Strategie"), deve innanzitutto prendersi atto che il P.R.S. riprende un punto già contenuto nel D.P.E.F. 2003, che era stato criticamente osservato nel relativo parere del CdAL, senza apportare alcun cambiamento nel senso auspicato dal CdAL stesso (il riferimento è all'attivazione da parte della Regione Toscana della procedura di cui al terzo comma dell'art.116 Cost. per l'ottenimento di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, relativamente alla materia della tutela dell'ambiente , nonché dei beni culturali, a proposito della quale nulla si dice circa un serio coinvolgimento degli enti locali che vada oltre la scarna formula contenuta dalla norma costituzionale : "sentiti gli enti locali");

2) che la parte dedicata alla pianificazione urbanistica in senso stretto è tuttavia quella che desta maggiori perplessità, giacché tocca l'ambito dove l'autonomia comunale ha forse la sua storia più lunga e trova il maggior senso di sé, non essendo in alcuna maniera concepibile che tale ambito sia compresso proprio oggi, sotto la vigenza dell'attuale titolo V della Costituzione;

3) che in particolare la proposta di P.R.S., che vuole esplicitamente essere una sorta di anticipazione della futura legge sul governo del territorio, non tiene conto che qualsiasi rivisitazione di tale disciplina giuridica dovrebbe fondarsi sul presupposto che, per i Comuni, la rappresentanza degli interessi generali della comunità territoriale di riferimento si incarna, per una parte importante, nella titolarità del potere di pianificazione generale;

4) che le due dichiarate esigenze fondamentali che giustificherebbero la necessità di rivedere in profondità la legge sul governo del territorio (lo snellimento delle procedure di attuazione degli interventi ed il rispetto dei principi di sostenibilità ambientale) sono alla base proprio della vigente LR 5/95 che, sotto questo profilo, sembra ancora oggi uno strumento moderno ed efficace;

5) che, anche accedendo alla tesi secondo la quale è necessario migliorare gli aspetti riguardanti l'integrazione delle normative e dei procedimenti posti a presidio delle differenti sub materie che confluiscono nella materia del governo del territorio e che devono sempre trovare una sintesi negli atti di pianificazione territoriale, sembra più congruo lavorare sulla migliore definizione delle competenze e delle responsabilità dei soggetti pubblici coinvolti, assicurando la celerità e la trasparenza dei procedimenti, anziché gonfiare a dismisura le fasi preparatorie e negoziali, sia sotto il profilo dei contenuti che sotto quello dei soggetti abilitati a prendervi parte;

6) che in materia di governo del territorio ciò che soprattutto serve è che l'ente titolare del potere pianificatorio venga messo nella condizione di conoscere tempestivamente i vincoli amministrati da altri soggetti, vuoi che attengano ad ordinamenti speciali, vuoi che siano originati da atti pianificatori sovraordinati;

7) che la stessa formula utilizzata nella proposta di P.R.S. nella parte relativa alla copianificazione (pag.65) a proposito della finalità di imporre "il rispetto dei principi dello sviluppo sostenibile" è concettualmente contraddittoria perché lo sviluppo sostenibile è tale in quanto condiviso e creato dal basso e non imposto da soggetti sovraordinati;

8) che l'ipotizzata linea d'intervento verrebbe a costituire una vera e propria "controriforma" rispetto alla LR 5/95, mentre l'obbiettivo da porsi deve essere quello di una sua completa messa a regime, posto che le maggiori difficoltà incontrate nella fase di prima attuazione di detta legge sono in massima parte da ascriversi al ritardo con cui il P.I.T. è intervenuto rispetto agli atti di pianificazione generale infraregionali;

9) che la proposta di P.R.S. 2003-2005 approvata dalla Giunta, per la parte relativa al governo del territorio, risulta peggiorativa rispetto all'impostazione originaria desumibile dal documento "Verso il programma regionale di sviluppo", recante le linee generali per la definizione dello stesso PRS e sul quale la Giunta regionale aveva a suo tempo avviato il confronto con le rappresentanze degli Enti locali.

IL CONSIGLIO DELLE AUTONOMIE LOCALI

a) esprime parere favorevole alle seguenti condizioni:

1) che la parte relativa al governo del territorio (in particolare pagg. 63 e ss.) sia modificata senza alcuna ambiguità attraverso la riaffermazione degli autonomi poteri degli enti locali in materia, sulla base delle argomentazioni sopra svolte nel quarto considerato, avendo ben chiaro che senza tale modifica si dovrebbe registrare un pesante arretramento per gli Enti locali, rispetto all'attuale ordinamento regionale definito dalla L.R. 5/1995;

2) che la parte relativa alla programmazione (in particolare pagg. 85 e ss.) sia riformulata assicurando la salvaguardia della sfera delle competenze degli enti locali ed un loro pieno coinvolgimento nella definizione del P.R.S. e degli altri atti fondamentali della programmazione regionale, sulla base delle argomentazioni sopra svolte nel terzo considerato;

3) che le parti (in particolare pagg. 8 e 70) relative al nuovo assetto istituzionale determinato dalla riforma del titolo V della Costituzione siano riformulate nel senso di dare piena valorizzazione al ruolo ed alle competenze attribuite agli enti locali dalla suddetta riforma, sulla base delle argomentazioni sopra svolte nel secondo considerato.

b) formula inoltre, a titolo collaborativo, le seguenti raccomandazioni:

1) con riferimento al tema di cui al punto 1.a) della premessa del presente atto, manifesta l'opportunità di precisare che anche gli enti locali sono soggetti attivi della Convenzione europea;

2) con riferimento al tema della così detta "globalizzazione", manifesta l'esigenza che alla sua analisi sia dedicato un più ampio spazio all'interno del P.R.S. ;

3) con riferimento al tema del pluralismo istituzionale paritario (pag.9) è da caldeggiare un preciso riferimento anche alle Comunità Montane nonché ai Circondari, quali esempi che testimoniano l' articolazione di tale pluralismo;

4) con riferimento al profilo delle risorse finanziarie si manifesta l'esigenza che il P.R.S. indichi l'opportunità della istituzione di un apposito fondo di rotazione regionale finalizzato a consentire ai piccoli Comuni di fare fronte all'onere di compartecipazione necessario per acceder ai finanziamenti comunitari;

5) con riferimento alla materia della tutela delle coste dall'erosione marina e per contrastare il "cuneo salino" (pag.73) si manifesta l'esigenza di evidenziare, per le medesime zone, anche i fenomeni dell'emergenza idrica e della subsidenza.