P.d.L. n. 294 "Riordino e trasformazione delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza (IPAB). Norme sulle aziende pubbliche di servizi alla persona

.PARERE OBBLIGATORIO

Premesso
-che il quadro normativo che ha contrassegnato la vita delle IPAB è stato, per oltre un secolo, quello tracciato dalla legge 17 luglio 1890 n.6972, più nota come legge Crispi, che sancì il passaggio da un sistema di c.d. carità legale ad un sistema di c.d. beneficenza legale, con due finalità specifiche: da un lato introdurre un regime di controlli sulle istituzioni ecclesiastiche e private titolari di enormi patrimoni immobiliari e fondiari; dall'altro intraprendere una politica interventista in campo sociale, imponendo in via generalizzata la forma giuridica pubblica a tutte le istituzioni finalizzate all'assistenza e alla beneficenza;
-che nella Costituzione della Repubblica del 1948 furono posti due capisaldi in materia d'assistenza:
*in primo luogo l'art.38, con il superamento dell'esclusività dell'intervento pubblico, di tal che l'assistenza ai bisognosi può fondarsi su tre distinti tipi d'iniziativa: a) quella istituzionale dello Stato e degli enti pubblici, b) quella di istituzioni di varia origine, ma assoggettate al controllo statale -le IPAB giustappunto-, c) quella privata tout court;
*in secondo luogo l'art.117, che assegnava alla competenza legislativa delle Regioni di tipo concorrente, la materia della beneficenza pubblica;
-che , sul versante del principio della libertà in materia d'assistenza, sancito dall'art.38 della Costituzione, va ricordata la sentenza 396/88 della Corte costituzionale, che dichiarò l'illegittimità costituzionale dell'art.1 della legge Crispi, nella parte in cui non prevedeva che le IPAB regionali ed infraregionali potessero continuare ad esistere con personalità giuridica di diritto privato, a patto di possedere i requisiti di un'istituzione privata;
-che solo tre anni or sono lo Stato ha approvato una nuova disciplina generale riguardante l'assistenza sociale ( la L.328/2000 "legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali"), contenente la delega al Governo per riordino della materia delle IPAB, per le quali si prospettano le seguenti linee fondamentali: 1) il loro inserimento nell'ambito del sistema integrato di interventi e servizi sociali, con coinvolgimento delle stesse nella programmazione locale; 2)la trasformazione della loro forma giuridica, assicurando sia la possibilità di mantenere la personalità giuridica pubblica, con forte autonomia statutaria, patrimoniale, gestionale e contabile, sia la possibilità di diventare persone giuridiche private alle condizioni previste dalla legge; 3) recupero della funzionalità, fino a prevedere lo scioglimento per quelle istituzioni che risultino inattive in campo sociale, o i cui scopi siano stati realizzati; 4) incentivazione all'accorpamento e alla fusione; 5) possibilità di separare la gestione dei servizi da quella dei patrimoni;
-che, per ciò che riguarda l'attuazione della delega di cui al precedente punto, realizzata dal D.Lgs. 207/2001 "Riordino del sistema delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza…", emergono i seguenti punti salienti:
a) la previsione di due modelli organizzativi : quello dell'azienda pubblica di servizi alla persona (nel quale devono trasformarsi le IPAB che direttamente erogano attività assistenziali) e quello della persona giuridica privata (riguardante le istituzioni che operano nel settore scolastico, che hanno una chiara origine e natura privata, che siano di ispirazione religiosa etc.);
b) il ruolo affidato alle Regioni, con particolare riguardo alla disciplina delle modalità di concertazione e cooperazione tra i diversi livelli istituzionali interessati e le IPAB, da un lato; all'individuazione, in sede di programmazione dei servizi sociali e socio-sanitari, delle modalità di coinvolgimento e partecipazione delle IPAB, dall'altro lato;
c) la previsione dei casi di esclusione della trasformazione delle IPAB in aziende pubbliche di servizi alla persona;
d) la definizione dei criteri generali in materia di contabilità delle aziende pubbliche e delle procedure di liquidazione di quelle dissestate;
e) l'esercizio dei poteri di vigilanza e controllo;Ricordato
-che a pochi mesi dall'entrata in vigore della nuova disciplina statale in materia di IPAB, è sopraggiunta la revisione costituzionale di cui alla l. cost. 3/2001, che ha riscritto il titolo V parte II della Costituzione, ivi compreso il riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni (art.117), per cui è oggi da ritenere attribuita alla competenza legislativa esclusiva delle Regioni la materia dell'assistenza, nella quale è senz'altro ricompresa quella riguardante l'ordinamento delle IPAB;Considerato
-che, sulla base dell'innovazione di cui al precedente punto, vi erano tutte le condizioni affinché la Regione Toscana proponesse una legislazione in materia di IPAB decisamente innovativa, anche rispetto alla più volte citata disciplina statale, come definita dalla L.328/2000 e dal D.Lgs. 207/2001;
-che l'accennata aspettativa era motivata anche dal ruolo riconosciuto agli enti locali dal nuovo titolo V parte II della Costituzione, con particolare riguardo all'art.118, che ha attribuito in via generale ai Comuni la competenza per l'esercizio di tutte le funzioni amministrative, ivi compreso quindi quelle attinenti la sfera di attività delle IPAB;
-che il nuovo assetto istituzionale della Repubblica, imperniato su cinque soggetti pari ordinati (i Comuni, le Province, le Città metropolitane, le Regioni e lo Stato), postula, quale regola generale, che ogni altro ente pubblico sia riconducibile ad uno dei sistemi che mettono capo a ciascuno dei cinque soggetti ricordati;
-che in particolare, per ciò che riguarda le IPAB, sembra del tutto ragionevole considerarle parte del sistema che ruota intorno ai Comuni, quali enti esponenziali, democraticamente legittimati, delle rispettive comunità territoriali, alle quali le IPAB sono tradizionalmente legate; Vista
-la PDL 294, il cui contenuto può essere così sommariamente riassunto:
1)il capo I concerne:
-le condizioni necessarie alla trasformazione delle IPAB in aziende pubbliche di servizi alla persona, o in persone giuridiche di diritto privato, o alla loro estinzione, nonché le relative norme di procedura;
-le tutele di tutti i rapporti giuridici attivi e passivi che facevano capo alle IPAB prima della trasformazione;
-le modalità da seguire per acquisire, da parte delle IPAB che ne siano prive, i requisiti necessari alla trasformazione in aziende;
2)il capo II, relativo alle aziende pubbliche di servizi alla persona, concerne:
-le attribuzioni delle aziende pubbliche, nonché i loro rapporti con i Comuni nei quali hanno sede, con particolare riguardo alla composizione ed alla nomina degli organi, alla vigilanza ed ai controlli sugli atti, sugli organi e sulla gestione, alla possibilità riconosciuta ai Comuni ed agli altri enti della stessa zona socio-sanitaria di avvalersi direttamente dei servizi e delle prestazioni delle aziende;
-la fusione, la trasformazione delle finalità e l'estinzione delle aziende (attribuite alla competenza regionale con parere del Comune territorialmente competente);
3)al capo III, recante disposizioni finali, spicca la disciplina speciale riservata all'Istituto degli Innocenti di Firenze, in ragione del suo rilievo di carattere regionale, che giustifica anche l'attribuzione di tutte le funzioni di vigilanza e controllo che lo riguardano alla Regione, cui spetta inoltre la nomina della maggioranza dei membri del consiglio d'amministrazione e del collegio dei revisori; Ritenuto in primo luogo
-che il modello istituzionale prefigurato dalla PDL 294 per le aziende pubbliche di servizi alla persona sia ambiguo, giacché tratteggia un ente che è, da un lato, dotato di un limitato potere di indirizzo amministrativo, in quanto titolare di autonomia statutaria, regolamentare, patrimoniale, contabile, tecnica e gestionale; dall'altro, è invece fortemente limitato dal regime relativo alla nomina degli organi, al controllo e alla vigilanza sugli stessi, nonché alla disciplina dell'attività e della gestione; Ritenuto in secondo luogo
-che, allo scopo di pervenire all'approvazione di una disciplina giuridica di riordino delle IPAB che sia coerente con il nuovo titolo V parte II della Costituzione ed in particolare con gli artt.114, 117 e 118, sarebbe auspicabile adottare, senza equivoci, una disciplina che costruisse le nuove aziende pubbliche di servizi alla persona come enti strumentali dei Comuni, ai quali soltanto deve essere riconosciuta la titolarità delle funzioni amministrative in materia di assistenza, con l'unica eccezione rappresentata dal caso dell'Istituto degli Innocenti di Firenze, per il quale è da considerare giustificata, anche sotto il profilo costituzionale, l'intestazione delle funzioni amministrative ad un livello diverso da quello comunale;
-che la scelta di cui al precedente punto potrebbe essere realizzata utilizzando la disciplina attualmente vigente in materia di gestione dei servizi pubblici locali privi di rilevanza industriale, per i quali è consentita la gestione mediante affidamento diretto ad aziende speciali (anche consortili), dotate di personalità giuridica, di autonomia imprenditoriale e di un proprio statuto approvato dal consiglio comunale (cfr. artt.113 bis e 114 del D.Lgs. 267/2000 -T.U.E.L.- come modificato dalla L.448/2001);Ritenuto in terzo luogo
-che il modello istituzionale di azienda speciale comunale prospettato, oltre che conforme al nuovo assetto dei poteri locali voluto dalla Costituzione, sarebbe coerente con una diversa e più moderna fisionomia delle aziende pubbliche di servizi alla persona, quali soggetti titolari di vasti poteri gestionali, realmente informati a criteri di efficenza, economicità e trasparenza, che operano con criteri imprenditoriali con obbligo del pareggio di bilancio;
-che, dalla considerazione appena fatta, discenda, in particolare, un giudizio critico sui seguenti aspetti della PDL 294:
1)sotto il profilo ordinamentale:
anche se all'art.13 comma 1 è affermata l'autonomia statutaria e regolamentare delle aziende, non si da poi il peso dovuto a tali fonti e in particolare a quella statutaria, che, tenuto conto della disposizione di cui all'art.114 comma 5 del T.U.E.L. del 2001 ("Nell'ambito della legge, l'ordinamento ed il funzionamento delle aziende speciali sono disciplinati dal proprio statuto e dai regolamenti…"), potrebbe invece rappresentare l'ossatura della disciplina degli enti in questione, con la conseguente riduzione della normativa direttamente posta dalla legge;
2)sotto il profilo gestionale:
sembra astratta l'affermazione secondo la quale l'azienda informa la propria organizzazione ed attività ai principi di "efficienza, efficacia, economicità e trasparenza ed opera con criteri imprenditoriali…" (cfr. art.13 comma 4), ove non accompagnata da una disposizione che le attribuisca anche la facoltà di porre in essere tutti gli atti, anche di diritto privato, funzionali al perseguimento delle proprie finalità istituzionali;
3)sotto il profilo patrimoniale (v.art.27):
dovrebbe essere prevista la possibilità che, all'atto di redazione dell'inventario da parte dell'IPAB, prima della trasformazione, fossero individuati i beni facenti parte del patrimonio disponibile, destinati ad attività non assistenziali, con specificazione della relativa destinazione d'uso;
4)sotto il profilo del rapporto con il personale dipendente (v.art.25):
fermo restando il principio dell'applicazione del regime contrattuale in vigore al momento della trasformazione, ai dipendenti che siano in servizio a quella data, sembrerebbe più utile rinviare, per ciò che concerne la disciplina da applicare in futuro, alla definizione di un autonomo comparto di contrattazione collettiva, piuttosto che richiamare una specifica fonte normativa (nella specie il D.Lgs. 165/2001);
Ritenuto in quarto luogo
-che, tenuto conto della particolare origine storica e culturale delle aziende pubbliche in questione ed allo scopo di garantire il loro contributo alla formazione delle politiche in materia socio-sanitaria, pur confermando la loro natura di enti strumentali dei Comuni, potrebbe essere prevista la partecipazione dei presidenti delle aziende pubbliche di servizi alla persona, in qualità di invitati permanenti senza diritto di voto, alle sedute dell'organo di governo delle società della salute, modificando l'atto di indirizzo per l'avvio della sperimentazione delle società della salute stesse, di cui alla PDD 855, in corso di approvazione da parte del Consiglio regionale;
Atteso
-che l'insieme delle valutazioni negative che precedono prevale nettamente sugli elementi positivi pure presenti nella PDL 294 ed essenzialmente riferibili allo sviluppo coerente della normativa nazionale ed alla buona qualità, sotto il profilo tecnico, del testo legislativo proposto;IL CONSIGLIO DELLE AUTONOMIE LOCALI:1) esprime parere negativo sulla P.d.L. n. 294; 2) auspica che venga opportunamente rivista l'impostazione di
fondo della proposta di legge, soprattutto alla luce dei motivi
esposti nel "Considerato" e nei quattro "Ritenuto" della parte
narrativa del presente atto.