PDL 408 “Disposizioni in materia di espropriazione per pubblica utilità”.

PARERE OBBLIGATORIO

Vista

-la PDL 408 di cui all’oggetto;

Ricordato

-che la materia dell’espropriazione per pubblica utilità è stata integralmente e minuziosamente riordinata dal legislatore statale attraverso il DPR 8.6.2001 n.327 (testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazioni per pubblica utilità);

-che l’art.5 del citato testo unico approvato con DPR 327/2001 prevede, tra l’altro, che lo stesso operi direttamente nei riguardi delle regioni, fino a quando esse non esercitino la propria competenza legislativa di tipo concorrente in materia;

-che in Toscana la materia delle espropriazioni è, allo stato, disciplinata dalla LR 50/1984, con la quale è stato attribuito, per delega, l’esercizio delle funzioni regionali in detta materia, riconoscendo in particolare ai comuni quelle riguardanti tutte le opere di pubblica utilità da realizzare nel territorio comunale, su iniziativa di qualunque soggetto;

-che la Regione Toscana ha scelto di dettare una nuova disciplina della materia delle espropriazioni, nel rispetto dei principi fondamentali desumibili dal più volte citato testo unico statale del 2001, nel perseguimento delle seguenti finalità:

1)dare certezza agli operatori e quindi soprattutto ai comuni, che si possono trovare nell’impaccio di dover scegliere tra una fonte regionale precedente ed una statale successiva;

2)armonizzare la normativa attinente lo specifico settore delle espropriazioni con quella appartenente al più ampio e però strettamente connesso settore del governo del territorio;

Premesso

-che l’attuale quadro normativo statale, costituito come detto dal DPR 327/2001, presenta due profili di particolare rilievo per gli enti locali e soprattutto per i Comuni:

1) la conferma della durata quinquennale dei vincoli preordinati all’esproprio decorrenti dall’approvazione dello strumento urbanistico che li prevede (v.art.9), concordemente giudicata troppo breve dai Comuni sulla base dell’esperienza maturata;

2) la notevole complessità del procedimento di espropriazione;

Considerato in primo luogo

- che, per ciò che riguarda la durata del vincolo preordinato all’esproprio, la PDL 408 non reca alcuna specifica disposizione, cosicché risulta applicabile quella contenuta all’art.9 comma 2 del DPR 327/2001, secondo cui “il vincolo preordinato all’esproprio ha la durata di cinque anni. Entro tale termine, può essere emanato il provvedimento che comporta la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera”;

- che, proprio sulla base del richiamato assunto contenuto nella relazione d’accompagnamento della PDL 408, muovendo dal presupposto che la durata quinquennale dei vincoli preordinati all’esproprio prevista dalla vigente normativa statale non sia da considerare un principio -lo è, invece, la previsione di un loro termine massimo o la loro indennizzabilità- bensì una norma che la Regione può modificare, nel legittimo esercizio della propria potestà legislativa concorrente, sarebbe stato ragionevole attendersi più conseguente e coraggiosa presa di posizione da parte della Regione Toscana;

- che, a sostegno di quanto esposto al precedente punto, vada richiamata la nutrita giurisprudenza della Corte costituzionale formatasi sulla questione della natura sostanzialmente espropriativa di taluni vincoli previsti dagli atti di pianificazione – e quindi della illegittimità delle disposizioni di legge che li consentono senza contemporaneamente prevedere la loro durata massima o un adeguato indennizzo-, con particolare riferimento a quella secondo la quale “…la determinazione di tale durata -cioè dei vincoli contenuti negli atti pianificatori- appartiene alla discrezionalità del legislatore (statale o regionale), così come vi rientra la loro eventuale proroga…”;

Considerato in secondo luogo

- che l’impostazione prescelta nella redazione della PDL 408, non sembra riflettere la volontà di esercitare compiutamente la competenza legislativa di tipo concorrente, dettando, ferme le disposizioni di principio contenute nella legge statale, una disciplina organica e tendenzialmente esaustiva;

- che, proprio nel perseguimento del fine dichiarato nella relazione di accompagnamento alla PDL 408 di dare “certezza agli operatori”, sarebbe preferibile che, con particolare riguardo agli aspetti procedimentali, l’intervento del legislatore regionale fosse, da un lato, semplificatorio, dall’altro, teso a costituire un unico strumento normativo di cui i titolari del potere d’esproprio debbano fare applicazione;

Ritenuto in particolare

1) che, con riferimento all’art.4 comma 2 della PDL 408, l’esplicita attribuzione ai Comuni della qualità di autorità espropriante per la realizzazione delle opere di edilizia residenziale pubblica e non anche per la realizzazione di quelle relative ai piani per gli insediamenti produttivi, la cui disciplina è contenuta nella stessa fonte statale, potrebbe ingenerare spiacevoli equivoci interpretativi circa il regime della competenza in materia;

2) che, con riferimento agli artt. 8 e 9 della PDL 408, riguardanti la comunicazione dei vincoli espropriativi, sia irragionevolmente gravoso, sia sotto il profilo economico che organizzativo, imporre che, già in quella fase, l’individuazione dei proprietari destinatari delle comunicazioni, sia fatta sulla base delle risultanze dei “registri immobiliari”, anziché di quelle catastali;

3) che, con riferimento all’art.11 commi 1 e 2 (determinazione urgente dell’indennità provvisoria di espropriazione ed occupazione d’urgenza preordinata all’esproprio), della PDL 408, la formulazione adottata possa dare luogo a dubbi circa l’applicabilità -invece assolutamente indispensabile, ben inteso a condizione che si verifichino i presupposti di particolare urgenza descritti al comma 1 degli artt. 22 e 22 bis del DPR 327/2001- degli istituti della determinazione urgente dell’indennità di espropriazione e dell’occupazione d’urgenza preordinata all’esproprio;

4) che, sempre con riferimento all’istituto dell’occupazione d’urgenza, sia resa esplicita la sua applicabilità anche all’ipotesi di realizzazione di opere che non richiedano l’acquisizione del diritto di proprietà tramite esproprio, ma la semplice costituzione coattiva di servitù;

Preso atto

-che sul testo della PDL 408 è stata conseguita l’intesa al Tavolo di concertazione istituzionale del 20 settembre 2004;

Visto

- il contributo inviato dalla Provincia di Firenze che formula anche numerose specifiche proposte di modifica del testo in esame;

IL CONSIGLIO DELLE AUTONOMIE LOCALI :

A - esprime parere positivo sulla PDL 408, alle seguenti condizioni:

1) che, in caso di opere pubbliche delle quali sia stata già avviata l’esecuzione, sia previsto un termine di durata del vincolo preordinato all’espropriazione anche maggiore dei 5 anni attualmente previsti, commisurando tale maggior durata al grado di complessità dell’intervento o dell’opera da realizzare;

2) che agli artt. 4, 8, 9 e 11 della PDL 408, siano apportate le modifiche di cui ai numeri 1,2,3 e 4 del Ritenuto in particolare del presente atto;

B – formula, a titolo collaborativo, la seguente raccomandazione:

che il testo normativo, fatte salve le disposizioni di principio di competenza della legge statale, sia comprensivo di tutte le disposizioni in materia di espropriazione per pubblica utilità, in modo tale che i soggetti titolari dei relativi poteri amministrativi siano tenuti a fare applicazione unicamente di esso.

C- allega al presente atto e sottopone all’esame della commissione consiliare, quale raccomandazione, l’allegato contributo della Provincia di Firenze.

OGGETTO: Proposta legge regionale T.U. sulle espropriazioni. Considerazioni e problemi.

Si segnalano le seguenti problematiche e, di seguito, si riportano le corrispondenti proposte di modifica del testo normativo:

1) Art. 2. Costituire in linea di principio anche le Città Metropolitane, le Comunità Montane ed i Circondari come autorità esproprianti è possibile a condizione che le leggi regionali vigenti siano modificate nel senso di conferire ai sopradetti enti le competenze amministrative per la realizzazione di opere pubbliche.

2) Art. 3. Sulla questione delle competenze espropriative relative alla realizzazione di opere di competenza regionale riteniamo preferibile – rispetto ad un criterio di distribuzione delle competenze su base territoriale – un ancoraggio al principio cardine di cui all’art. 6, comma 1, del T.U. il quale fa derivare la competenza sugli atti del procedimento espropriativo solo ed unicamente dalla competenza alla realizzazione di un’opera pubblica o di pubblica utilità. Questa definizione eliminerebbe ogni anacronistica ripartizione di competenze tra enti diversi, che nel passato ha non poco ingarbugliato le procedure espropriative e rallentato i lavori. Potrebbe essere citato ad esempio il caso dei conferimenti delle competenze amministrative ai sensi della legge regionale n.88/1998 modificata con la legge n. 1/2001: alla Provincia spetta la progettazione e la realizzazione di una strada regionale, ma, qualora il lotto interessi il territorio di un solo Comune, la procedura espropriativa risulterebbe di competenza comunale.

3) Art. 5. Non è chiara la finalità dell’obbligo di trasmettere alla Regione l’accordo di cessione volontaria: se la finalità è quella di consentire all’ente proprietario di aggiornare il proprio inventario patrimoniale, allora è necessario prevedere l’obbligo dell’invio, non solo delle cessioni volontarie, ma anche di tutti gli atti ablativi

4) L’art. 8, comma 2, e l’art. 9, comma 3, della Proposta Regionale prevedono la comunicazione dell’avviso dell’avvio di procedimento per l’apposizione dei vincoli espropriativi ai proprietari dei beni risultanti dai registri immobiliari. La previsione appare in contrasto con l’art. 3, comma 2, del T.U. che invece indica i proprietari secondo i registri catastali quali destinatari delle comunicazioni e degli atti della procedura espropriativa. Il T.U. ha così definitivamente chiarito una questione lungamente dibattuta di cui si trova ulteriore traccia nel successivo comma 3 del medesimo articolo, là dove si addossa al proprietario secondo i registri catastali l’obbligo di comunicare se non è proprietario entro trenta giorni dalla prima notificazione o comunicazione e a indicare l’eventuale nuovo proprietario o comunque a fornire ogni notizia utile a ricostruire le vicende dell’immobile. Se quindi l’obbligo di una ricognizione proprietaria non è addossato all’autorità espropriante e se negli articoli successivi del T.U. non solo si ribadisce la definizione del comma 2, ma addirittura se ne allarga il ventaglio prevedendo forme cumulative di avviso, non pare il caso di mantenere una disposizione come quella regionale che oltretutto in pratica aggraverebbe ed allungherebbe i tempi necessari ad avviare la procedura espropriativa in quanto i dati dei registri catastali andrebbero controllati con dispendiose e lunghe visure in Conservatoria.

5) Artt. 8 e 9. Nella rubrica di entrambi gli articoli si dovrebbe leggere “Comunicazione di avviso di avvio del procedimento” in luogo di “Comunicazione di avviso del procedimento”.

6) Art. 10, comma 1. Non appare opportuno riscrivere e restringere quello che nell’art. 12 del T.U. si presenta come un discorso più articolato e completo a proposito degli atti che comportano la dichiarazione di pubblica utilità.

7) Art. 11. Alla base c’era l’esigenza di chiarire la natura di quali lavori particolari potevano essere compresi nell’art. 22 e soprattutto nell’art. 22 bis ed in particolare di allargare l’ambito di applicazione della procedura d’urgenza anche alle opere di tipo lineare di carattere viario, data la difficoltà di eseguire rilievi topografici e frazionamenti senza poter procedere ad una occupazione temporanea, dal momento che questi spesso sono fattibili soltanto in corso d’opera. Altrettanto riduttiva appare la sola previsione dei casi di realizzazione di opere di infrastrutture a rete previste dai piani o programmi regionali.

8) Art. 14. Non si capisce come mai si parli solo di messi comunali e non anche di messi provinciali: occorre pertanto inserire in fine le parole “e provinciali”, consentendo anche alle Province tale modalità di notifica sicuramente più economica ed efficace della notificazione prevista in via generale dal T.U. nella forma degli atti processuali civili.

9) Artt. 17 e 18. Anche in questo caso appare preferibile le soluzione dettata dal corrispondente articolo n. 41 del T.U. che meglio assicura la competenza e l’imparzialità della Commissione provinciale espropri. Si evita così il rischio di un conflitto di competenze dovuto al fatto che i tecnici della Provincia e del Comune Capoluogo hanno compiti diretti nella determinazione delle indennità provvisorie e comunque rappresentano interessi su cui la commissione deve essere istanza superiore. Ma si assicura anche una più compiuta competenza della Commissione, poiché la visione restrittiva della proposta regionale sembra partire dal presupposto erroneo che l’ambito territoriale provinciale implichi professionalità estimative legate solo ai terreni agricoli.

Art. 1 Oggetto ed ambito di applicazione

- Comma 3: cancellare le parole “secondo quanto specificato dall’articolo 19.”.

Art. 2 Competenza in materia di espropri

- Comma 1: va sostituito dal seguente

“1. Costituiscono autorità espropriante lo Stato, la Regione, le Province, i Comuni, nonché le Comunità Montane, le Città Metropolitane, i Circondari istituiti ai sensi della legislazione regionale e ogni altro ente qualora la competenza alla realizzazione di opere pubbliche sia loro conferita dalla legge statale e regionale”.

- Comma 3: va sostituito dal seguente

“3. Per le espropriazioni finalizzate alla realizzazione di opere private di pubblica utilità, l’autorità espropriante è l’ente che emana il provvedimento dal quale deriva la dichiarazione di pubblica utilità prevista dalla legge”.

Art. 3 Conferimento di funzioni espropriative della Regione

- Comma 1: va sostituito dal seguente

“1. Le funzioni amministrative relative ai procedimenti di espropriazione per la realizzazione di opere pubbliche di competenza regionale sono conferite all’ente competente alla realizzazione dell’opera pubblica, fatto salvo quanto previsto dal successivo art. 4.”

Art. 5 Sottoscrizione degli accordi di cessione volontaria

- Rubrica dell’articolo: va sostituita dalla seguente

“Trasmissione degli atti di acquisizione”

- Comma 1: va sostituito dal seguente

“1. Nei casi in cui la Regione è soggetto beneficiario dell’espropriazione, l’autorità espropriante provvede a trasmettere alla Regione copia degli atti di cessione volontaria e dei decreti di esproprio con le relative note di trascrizione e voltura”.

Art. 8 Comunicazione dell’avviso di procedimento per l’apposizione di vincoli espropriativi mediante accordo di programma, accordo di pianificazione o altri atti

- Rubrica dell’articolo:

di seguito alle parole “Comunicazione dell’avviso di” vanno inserite le parole “avvio del”

- Comma 2:

la parola “immobiliari” è sostituita dalla parola “catastali”

- Comma 4: è sostituito dal seguente

“4. Allorché il numero dei destinatari sia superiore a cinquanta ovvero quando il proprietario sia deceduto e non risulti il proprietario attuale, la comunicazione è effettuata mediante avviso pubblico che deve contenere le indicazioni di cui al comma 3. L’avviso è affisso nell’albo pretorio dei comuni nel cui territorio ricadono gli immobili da assoggettare a vincolo e pubblicato sul sito informatico della Regione Toscana almeno per trenta giorni; un estratto dell’avviso è pubblicato su uno o più quotidiani a diffusione nazionale e locale.”

Art. 9 Comunicazione di avviso del procedimento per l’apposizione del vincolo nei casi di predisposizione degli strumenti urbanistici generali o di varianti

- Rubrica dell’articolo:

di seguito alle parole “Comunicazione di avviso” vanno inserite le parole “di avvio”.

Art. 10 Atti che comportano la dichiarazione di pubblica utilità

Va abrogato.

Art. 11 Determinazione urgente dell’indennità provvisoria di espropriazione ed occupazione d’urgenza preordinata all’esproprio.

- Comma 1:

le parole “previste dai piani o programmi regionali” vanno sostituite dalle parole “e stradali”.

- Comma 2:

le parole “previste dai piani o programmi regionali” vanno sostituite dalle parole “e stradali”.

Art. 12 Trascrizione e volturazione del decreto di esproprio.

Va abrogato.

Art. 14 Comunicazioni e notificazioni degli atti relativi al procedimento di esproprio.

- Comma 1:

di seguito alle parole “messi comunali” vanno inserite le parole “e provinciali”.

Art. 17 Commissione provinciale espropri.

Va abrogato.

Art. 18 Modalità di funzionamento della Commissione provinciale espropri.

Va abrogato.

Art. 19 Disapplicazione di norme statali

Va abrogato.

Art. 20 Disposizione finanziaria

Va abrogato.

Art. 22 Norma transitoria

- Comma 1: va sostituito dal seguente

“1. Non si applicano le disposizioni della presente legge ai procedimenti espropriativi in corso relativi ad opere per cui, alla data della sua entrata in vigore, sia intervenuta la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza”.