Proposta di Risoluzione 13
“Programma Regionale di Sviluppo 2006/2010”.
IL CONSIGLIO DELLE AUTONOMIE
LOCALI
- la
LR 36/2000 recante “Nuova disciplina del Consiglio delle Autonomie locali”;
- il
Regolamento interno del Consiglio regionale;
- il
Regolamento interno del Consiglio delle Autonomie locali;
- la
P. di Risoluzione n. 13 di cui all’oggetto;
Premesso
- che il PRS, quale atto
fondamentale d’indirizzo della programmazione regionale, partendo dall’analisi
del contesto strutturale nel quale è inserita la Toscana e dall’individuazione
dell’andamento dello sviluppo regionale, contiene le opzioni di fondo che
stanno alla base della programmazione regionale, le strategie d’intervento con
i conseguenti obbiettivi e le politiche proposte per la loro realizzazione;
- che, allo scopo di
inquadrare (ancorché in via generalissima) l’atto studiato, è indispensabile accennare
alla sua struttura interna, così congegnata:
>un primo capitolo traccia le coordinate dell’analisi che
è premessa al programma stesso: l’analisi del profilo demografico, di quello
economico-sociale e dell’evoluzione del “sistema Toscana” (questo ultimo
profilo afferisce ai macro temi della sostenibilità dello sviluppo nella
regione, ai rapporti tra le diverse macro realtà territoriali –la costa, la
Toscana urbana “diffusa”, la Toscana centrale, la Toscana dei centri minori,
delle aree svantaggiate etc.- alle tendenze congiunturali e non dei diversi settori produttivi, alle
problematiche sociali);
>un secondo capitolo contiene le scelte strategiche
operate dal PRS nei diversi campi (ad esempio quella della qualità e sicurezza
e contro la precarizzazione per quanto riguarda il campo del lavoro; quella del
distretto integrato regionale per ciò che riguarda il campo delle attività
produttive; quella delle infrastrutture, la logistica e la mobilità per ciò che
riguarda l’ambito del territorio;quello dell’efficienza e della semplificazione
per ciò che riguarda il tema della governance; quella relativa alla soluzione
del problema dei rifiuti e l’energia pulita per ciò che riguarda l’ambiente);
>un terzo capitolo si occupa dei rapporti tra il PRS (ed in particolare i PIR in esso contenuti)e
gli altri atti della programmazione regionale settoriale, tra il PRS ed il PIT,
tra il PRS ed i programmi europei, nonché del monitoraggio sulla realizzazione
delle azioni progettuali prioritarie individuate dal PRS (e riprese dai DPEF
annuali);
>il quarto capitolo rappresenta il cuore e la vera novità
del PRS 2006/2010 (contrassegna infatti il passaggio da un atto di indirizzo
programmatico ad un atto di vera e propria programmazione di interventi); in
esso sono contenuti i 4 Programmi
strategici ai quali sono da ricondurre i PIR (progetti integrati regionali),
attraverso i quali il PRS assume la funzione di strumento programmatico
strategico di governo delle priorità di legislatura; l’oggetto dei quattro
Programmi strategici rappresenta il risultato di una precisa scelta
sull’allocazione delle risorse, fatta alla stregua di una scala di priorità
stabilita tra più opzioni di programmazione settoriale; le quattro opzioni sono
rappresentate da: 1) competitività, sistema integrato regionale e territorio;
2) cittadinanza, lavoro, coesione, cultura e qualità della vita; 3) sostenibilità
ambientale dello sviluppo; 4) governance, conoscenza, partecipazione,
sicurezza;
> un quinto capitolo contiene le indicazioni relative alle
risorse necessarie a finanziare le scelte strategiche contenute nei PIR;
> il sesto capitolo è infine dedicato alla governance istituzionale, sociale e territoriale;
rimarca la centralità di questo modello di raccordo e coordinamento, la cui realizzazione
è considerata quasi una pre-condizione per la realizzabilità stessa del disegno
strategico complessivo del PRS.
Considerato in primo luogo
- che, per ciò che
riguarda il quadro di riferimento generale e le strategie, come desumibili
dalla lettura della proposta di PRS 2006/2010, sembrano da porre in risalto i
seguenti elementi:
1) la presa d’atto della
definitiva e generalizzata affermazione del modello economico correntememente
definito della globalizzazione, che ha radicalmente mutato lo scenario
politico, economico e sociale nel quale è inserita anche la nostra Regione;
2) la convinzione che il
fenomeno descritto interpelli direttamente il ruolo istituzionale della Regione
Toscana, chiamandola a fare quanto in suo potere per modificare le condizioni
strutturali dello sviluppo del suo territorio, allo scopo di mettersi in grado,
ad un tempo, di fronteggiare le nuove necessità di competizione economica a
livello globale e di mantenere (e
possibilmente sviluppare) gli attuali livelli di benessere;
3) l’individuazione del
PRS 2006/2010 quale strumento principale del rinnovamento strutturale resosi
necessario e non più semplice documento di indirizzo programmatico;
4) il segno di svolta
rispetto ai precedenti PRS, consistente nella scelta, in esso contenuta, di un
numero limitato di PIR (progetti integrati regionali), che sono contenuti nei
quattro ricordati programmi strategici che caratterizzano lo stesso PRS e che
costituiscono le priorità dei diversi piani e programmi settoriali, per i quali
sono indicati gli strumenti e le risorse pluriennali necessarie;
5) l’affermazione della
volontà di evitare ogni autoreferenzialità istituzionale, ricercando invece,
nel perseguimento delle azioni delineate dal PRS, il massimo di coordinamento e
integrazione con il sistema regionale delle autonomie locali, con il Governo
nazionale e con l’Unione europea.
Considerato
in secondo luogo
- che sembra riconducibile
al filone delle relazioni con gli altri attori istituzionali, ma con tratti del
tutto peculiari, l’elemento della governance, quale modello cooperativo
di rapporti funzionali, che coinvolge non solamente i soggetti istituzionali,
ma anche quelli economici, sindacali, sociali, del terzo settore, le autonomie
funzionali etc., seppure sia esplicitamente riconosciuto che il motore della
governance regionale è costituito dal sistema regionale delle autonomie, formato
da Regione ed enti locali;
- che tuttavia, proprio
allo scopo di garantire propulsività a
tale motore istituzionale, il PRS si propone quale occasione per attuare i
principi costituzionali di sussidiarietà
e adeguatezza e richiama la necessità di confermare, anche su questo
particolare versante, la scelta fatta
dalla Regione per la semplificazione amministrativa e per l’analisi
sull’impatto della regolazione;
Considerato
in terzo luogo
- che, per ciò che
concerne i contenuti del PRS, si evidenziano, in ragione del particolare
rilievo che obbiettivamente assumono per il sistema degli enti locali nel suo
complesso, i due di seguito riportati.
a) Rapporti tra il PRS
ed il PIT
Il quadro normativo di
riferimento è costituito dall’art.5 bis (Raccordo con la pianificazione del
territorio) della LR 49/99, recante
norme in materia di programmazione regionale, e dagli artt. 3 (Le risorse essenziali
del territorio) e 5 (Statuto del territorio) della LR 1/05, recante norme per
il governo del territorio.
Il PRS intende costituire
un coerente sviluppo dell’accennato quadro di riferimento normativo -in sostanza esso prevede che lo statuto del
territorio contenuto nel PIT, cioè le invarianti strutturali (risorse, beni e
le regole relative all’uso, nonché i
livelli di qualità e le relative prestazioni minime), vincoli le scelte del PRS
per ciò che concerne la strategia territoriale contenuta nei 4 Programmi
strategici, mentre le scelte strategiche territoriali che saranno indicate dal
PIT in gestazione fanno parte dei
ricordati 4 Programmi strategici del
PRS- prendendo come base il criterio dello sviluppo sostenibile come l’unico in
grado di coniugare la programmazione dello sviluppo e le politiche di governo
del territorio.
In questa direzione le due
branche tradizionalmente separate della programmazione e della pianificazione
tendono ad essere riunificate all’interno del governo del territorio, anche grazie
alle procedure di valutazione integrata degli effetti territoriali, economici,
ambientali, sociali e sulla salute, alle quali sono soggetti sia gli atti della
pianificazione che quelli della programmazione, in virtù degli artt.11 e ss.
della LR 1/05 e dell’art.16 della LR 49/99.
b) Il sistema della
governance regionale
Si tratta di un tema
centrale della proposta di PRS
esaminata, che ricorre di frequente, ma che è in special modo trattato nei
P.I.R. contenuti nel Progetto strategico n.4, intitolato “Governance,
conoscenza partecipazione”.
Questo stesso tema è poi
ripreso e sviluppato nell’ultimo capitolo del PRS e cioè il cap.6, intitolato
“Governance istituzionale, sociale e territoriale”.
Il Programma strategico
n.4 si rivela come eccessivamente composito, comprendendo filoni tra di loro
assai distanti (si pensi ad esempio a quello relativo alla sicurezza in
rapporto a quello della conoscenza). Ciò non può non avere un riverbero sui 4
PIR che ne fanno parte e soprattutto sul PIR 4.1 (Partecipazione, governance,
sistema delle autonomie, aree vaste, sicurezza), che è poi il più significativo
per ciò che riguarda la sfera delle competenze del Consiglio delle Autonomie
locali. In relazione al PIR ricordato emergono in particolare due limiti: da un
lato, con riferimento agli obbiettivi generali, l’inadeguatezza dell’impegno assunto per attuare l’organica
revisione dell’ordinamento regionale degli enti locali alla stregua del nuovo
titolo V della Costituzione; dall’altro, con riferimento agli obbiettivi specifici,
il mancato impegno a valorizzare il ruolo della programmazione locale,
coordinandola con quella regionale, anche attraverso un ripensamento della
disciplina regionale sui PASL.
Sempre a proposito
dell’accennata critica al carattere eccessivamente composito del Progetto
strategico 4 ed in particolare al PIR 4.1, se ne evidenzia un ulteriore
specifico esempio nel fatto che esso ricomprende, tra gli obbiettivi specifici,
il tema della sicurezza (in verità poco omogeneo con il contesto), mentre
invece sarebbe sembrato più congruo che al suo interno fosse collocato il
contenuto di cui al PIR 4.4 (efficienza, riorganizzazione, semplificazione),
direttamente attinente alla materia istituzionale e quindi alla governance.
In ultimo vale la pena di
citare il positivo rilievo dato nel cap.6
(Governance istituzionale, sociale e territoriale) agli attori
istituzionali che costituiscono l’ossatura del sistema (Comuni, Province e
-quando ci sarà- la Città metropolitana) e sui quali deve fondarsi la proposta
strategica di riorganizzazione dei pubblici poteri locali, informata ai
principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza, che deve condurre al raggiungimento di un
modello più semplice e funzionale, in grado di supportare e assecondare le
esigenze di sviluppo e di miglioramento della Toscana.
Considerato in quarto luogo
- che la bozza del PRS 2006/2010 è stata oggetto di
un attento esame da parte del tavolo di concertazione istituzionale,
articolatosi in 3 sedute politiche (28 aprile, 8, 22 e 30 maggio) ed in una riunione tecnica svoltasi il 16
maggio;
- che, dato
lo straordinario rilievo dell’atto in esame, è indispensabile dare sinteticamente
conto delle principali critiche e proposte
avanzate dalle associazioni degli enti locali nel corso della concertazione sul
PRS 2006/2010;
- che,
quale premessa alla breve rassegna delle distinte posizioni delineatesi, è
utile dare conto della comune posizione di condivisione emersa circa l’analisi
dell’attuale stato del sistema Toscana, contenuta nella bozza del PRS, con
particolare riferimento alle serie difficoltà strutturali che esso sta
attraversando e che rischiano di far arretrare gli standard qualitativi del
modello di vita dei cittadini della nostra regione.
- che
è opportuno riportare i seguenti elementi, che sembrano maggiormente
caratterizzare le tre associazioni degli enti locali in merito al PRS,
ed in particolare:
> per quanto
riguarda l’A.N.C.I. :
1) Con riferimento al tema dei servizi pubblici
locali (cfr. Programma strategico 1 Competitività, sistema integrato regionale
e territorio) emerge la richiesta di inserire incentivi per favorire i processi
di integrazione ed aggregazione delle aziende che gestiscono i servizi (oggi
quasi integralmente patrimonio dei comuni), affinché possano raggiungere
dimensioni tali da rafforzarne la presenza sui mercati dei servizi pubblici,
con conseguente beneficio della qualità della vita dei cittadini, che sono i
destinatari dei servizi stessi.
2) Per ciò che concerne il Programma strategico 4
(Governance, conoscenza, partecipazione, sicurezza), si colgono i seguenti
spunti critici, tutti centrati sul PIR 4.1 (Partecipazione, governance e
sistema delle autonomie):
a) si ritiene non adeguato l’impegno a rivedere
organicamente l’ordinamento regionale degli enti locali (partendo dalla LR
77/95 e continuando con una generalizzata dismissione e riattribuzione
(soprattutto a favore dei comuni) di tutte le funzioni amministrative,
attualmente ancora esercitate dalla Regione,
ad eccezione di quelle per le quali vi sia l’esigenza di assicurarne
l’esercizio u unitario), per renderlo adeguato agli artt. 114, 117, 118 e 119
Cost., valorizzando così tutti i soggetti istituzionali che costituiscono la
Repubblica;
b) pur senza disconoscere la validità della scelta
strategica a favore delle forme di aggregazione e di associazione tra gli enti
locali (gestione in forma associata di funzioni e servizi, realizzazione delle
unioni fra comuni, valorizzazione delle C. Montane e dei Circondari), che
risponde ai principi costituzionali di adeguatezza e differenziazione, è posta
in risalto la necessità che questi modelli organizzativi non siano gli unici
possibili e che al fondo vi sia sempre una libera scelta da parte dei comuni;
c) si ritiene sia da rivedere il rapporto tra gli
strumenti della programmazione regionale e quelli della programmazione locale,
valorizzando il ruolo dei comuni, come pure si ritiene necessario rivedere lo
strumento del PASL, attualmente disciplinato dalla LR 49/99 e successive
modifiche ed integrazioni;
d) si ritiene necessario integrare l’attuale
disciplina della concertazione istituzionale, prevedendo momenti di valutazione
congiunta sulle modalità e sugli effetti della stessa;
>per quanto riguarda
l’U.R.P.T. :
1) La questione della centralità del PASL quale
snodo fondamentale della programmazione ed in particolare per la realizzazione
degli obbiettivi del PSR è senz’altro
quella più rilevante, insieme a quella relativa alla difesa del ruolo della
Provincia all’interno dell’attuale assetto istituzionale regionale (v.
successivo punto 2).
Si
sostiene in particolare che i PASL debbano raccordarsi con il PRS, assumendo
valenza programmatica sia rispetto ai 4 Programmi strategici, sia rispetto ai
PIR in essi contenuti. Allo stesso modo è sottolineato il fondamentale ruolo
della Provincia e, conseguentemente, della dimensione provinciale dei PASL,
quale ambito più omogeneo e consono rispetto alle esigenze di
programmazione che possano emergere dal
territorio. Ciò soprattutto in funzione di critica rispetto al nuovo livello
istituzionale di Area vasta e del PASL di Area vasta.
2) Come è facile vedere la seconda questione
fondamentale è in realtà strettamente legata alla prima, giacchè è a partire
dal terreno della programmazione che si traggono argomenti per contrastare la
tendenza a privilegiare le aggregazioni istituzionali intermedie (Area vasta,
Circondario, Comunità montana), diverse dalla Provincia, ma senza definire
quale sia il livello istituzionale di sintesi e coordinamento.
Il
modello istituzionale che si prospetta è fondato sulla seguente dicotomia: da
un lato ci sono la Regione e le Province, titolari delle principali competenze
in materia di programmazione, dall’altro i Comuni, titolari delle competenze
amministrative e gestionali.
Per
ciò che riguarda i c.d. enti intermedi si indica la via della loro aggregazione
su base esclusivamente volontaria, non quindi in forza di una legge che
istituisca questi nuovi soggetti, con il contestuale trasferimento di funzioni
e compiti;
>per quanto riguarda l’ U.N.C.E.M TOSCANA:
Il
contributo dell’UNCEM alla concertazione sul PRS mira all’affermazione del
principio della trasversalità della montagna rispetto al tessuto di relazioni
ed azioni che interessano il territorio regionale, partendo dalle scelte
programmatiche operate dallo stesso PRS.
Questa
impostazione generale si sostanzia in due obbiettivi principali, che a loro
volta si articolano in svariate proposte settoriali. Esse consistono, da un
lato, nell’impegno per una revisione complessiva dell’assetto istituzionale del
potere locale, che ridefinisca il ruolo e le competenze delle C. Montane, anche
attraverso una apposita legge; nel ripensamento, dall’altro, degli ambiti e dei
meccanismi di integrazione e coordinamento dell’attività di programmazione,
anche qui con un ruolo specifico affidato alle C. Montane.
In
particolare sembrano, fra gli altri, da mettere in risalto i seguenti tre
punti:
1) l’esigenza di favorire l’accessibilità al
territorio montano, quale pre-condizione della sua effettiva integrazione;
2) l’indicazione dell’area
vasta come ambito programmatico e di concertazione adeguato ad affrontare le
sfide più impegnative dell’intero sistema, all’interno del quale dovrebbero essere esercitate anche le
competenze programmatorie delle C. Montane.
3) la caratterizzazione
delle C. Montane come soggetti di primaria importanza per la salvaguardia dei
territori montani ed il mantenimento dei delicati equilibri ambientali che li
caratterizzano, anche tenendo conto delle ricadute più generali che tali
elementi (si pensi ad esempio ai temi della tutela ed utilizzo delle risorse
idriche o al mantenimento dell’equilibro idrogeologico) possono avere su contesti
territoriali assai più ampi;
DELIBERA
1) di
esprimere parere favorevole
sulla P. di Risoluzione 13 di cui all’oggetto, subordinatamente all’accoglimento della seguente condizione:
- che, con riferimento al Progetto
strategico n. 4, PIR 4.1 sia esplicitamente espresso l’impegno programmatico a
realizzare, entro il termine di validità del PRS, una organica revisione
dell’ordinamento regionale degli enti locali, allo scopo di uniformarlo al
nuovo titolo V della Costituzione;
2) di formulare, a titolo
collaborativo, la seguente raccomandazione:
- tenere
nel debito conto le posizioni espresse dalle associazioni degli enti locali, riportate
al “Considerato in quarto luogo” della premessa.